中国开启新一轮行政村规模调整

　　“大村庄”勃兴

　　苏浙、山东等地正在推行的“大村庄制”并非简单的乡村合并，而是要在行政架构精简、资源优势互补的基础上，求得“1+1>2”的强农、富农效果

　　宗新建

　　4月11日，浙江省富阳市高桥镇坑西村，茶农们正在家门口悠闲地炒制茶叶，抬头远望去，三三两两的采茶人也自由地散落田间、山坡上。

　　与一年前的茶叶上市时间相比，这一切似乎没什么两样，唯一不同的是在坑西村种茶能手——高桥镇茶叶协会会长赵明灿的头脑中，有了更为成熟更为先进的采茶、炒茶的“规划”，这一规划或在不久后成为现实。

　　“我最近正在和主管农业的副镇长商议，在坑西村建立一个茶叶生产基地，统一采摘、统一采购、统一炒制、统一品牌，这样，就可以大大提高坑西村茶叶的品牌和产品附加值。”赵明灿对《第一财经日报》说，坑西村现有的茶叶生产模式必须要得到改变。

　　支撑赵明灿产生这个想法的是他的另外一个身份——坑西村村务工作组组长，赵明灿笑着说：“（工作组组长）这只是一个过渡性职务，正式选举与任命成为村长还要到今年6月份。”

　　赵明灿的这个过渡性职务，正是中国新一轮行政村规模调整行动——“大村庄制”的见证。或许这一被称为中国基层行政改革新目标的改革，能切实有力地帮助赵明灿圆上“茶叶生产基地”之梦。

　　每天“消失”18个行政村

　　坑西村由原来的坑西村、筱岭村和峡岭村三村合并而来。原坑西村为原坑西乡政府所在地，坐落于02省道边，交通位置比较优越，合并之前，该村有157户，495人，工农业总产值25605万元。

　　筱岭村和峡岭村，分别位于原坑西村东北面和西北面，合并前，两村户数分别为154户、213户，人数为519人和741人，两村的工农业总产值合计为5966万元。

　　“原坑西村在户数、村域面积等方面，都不是最有优势的，但工农业总产值是最高的，村的实力也是最强的，加上地理位置的关系，合并就以原坑西村为中心，形成了现在的坑西村，新村办公地址设立在原坑西村所在地。”赵明灿说。

　　赵明灿说，三个村的合并是“水到渠成”的事，“大部分村民都认为，我们这三个村地理位置相近，人口数量、生活习惯、风俗等方面都差距不大，而且村民们在宅基地的选择上早已经相互融合。”

　　更重要的是，原坑西村、筱岭村和峡岭村都盛产茶叶，同属高桥镇的重要茶叶生产地，“各个村的村民因为茶叶的生意来往都比较密切，合并起来自然就没有阻力”。

　　与坑西村相类似的是，勤丰村的出现也让村民期待了许久。勤丰村村务工作组组长金荣生对本报记者介绍，勤丰村由原勤丰村和白龙寺村合并而成，后者旅游业比较发达，但进一步发展受到土地的制约，原勤丰村则在上世纪80年代就已是著名旅游点，但目前该村旅游业也亟须引进新的元素，在富阳市的相关文件下达后，两个村的合并也“一拍即合”。

　　富阳市的行政村规模调整可用闪电速度来形容——从2007年12月8日开始，到12月25日全面完成，该市的行政村从611个调整为287个，减少行政村324个，行政村减少53.0%，平均每天减少18个，其中调减幅度最大的是乡镇，达到63.6%。

　　除富阳以外，杭州所属的萧山区、余杭区、临安市、建德市、桐庐县、淳安县都已先后开展了“大村庄制”的改革。其中，村规模调整完成最早的为余杭区，该区在2003年10月就已完成调整，505个村调整为266个村，减少47.3%，调整后平均人口为2309人。

　　不仅仅是浙江，《人民日报》曾报道称：“在山东、江苏等一些经济比较发达的地区，基层政府正着力推行乡村合并，大大减少了行政村乃至乡镇的数量，精简政府架构已取得较好效果。”

　　有资料表明，目前，中国农村有3.75万个乡镇，村级组织有64.5万个；乡镇机关干部约110万名，乡镇站所干部约170万名，村干部约为400万名左右，如果合并、精简，其规模将大大减少。

　　按照富阳市的计划，今年4月1日，该市各个调整后的行政村将完成村支委的选举，村委的选举将在6月份结束。

　　资源优势互补

　　“‘合并’并不是简单的加减法，也不仅仅是行政村数量或者政府架构的减少。”富阳市高桥镇党委书记张霖对本报记者表示，行政村的合并也必须达到“1+1>2”的效果。

　　张霖说，高桥镇下辖的高桥村，由原有的高桥村、新桥村等5个村合并而成，原来村干部有40多人，一年仅村干部的工资或补贴至少在40万元以上，但新村成立后，“按照目前9个村干部的设置，按人均1万元算成本只要9万，即使提高待遇为人均1.5万，也只要13.5万。”

　　行政成本的减少并不是类似高桥镇这样富裕的乡镇最期望得到的结果。在赵明灿的眼里，坑西村合并的最大好处在于做大做强茶叶产业。“在前几年，工业经济的特征是‘乡乡点火’、‘村村冒烟’、农业也是如此，在我们茶叶这一块，很多的农户都在做，几乎每家都是自己采摘、炒制、包装和销售，这样既浪费了人力、能源等资源，又达不到很好的效果，完全没有必要。”

　　赵明灿自己生产的一种“银鱼戏水”龙井茶，为浙江省无公害农产品，此前曾大量销往北京、上海等地，但从2007年开始，由于没有QS（质量安全）标志，该茶忍痛退出北京市场，“我想过办法，单靠个人实力改变这一切显然有些力不从心，几个村合并后，我们可以联合起来，使用统一商标，并争取QS认证，这样就可以做大做强。”

　　赵明灿勾画的前景是，原来几个村的产茶大户们联合后，茶叶的生产、制作、包装、销售等环节均可以实行标准化管理模式，特别是对基地的环境、施药、投肥等必须采用无毒、有机的无公害生产标准进行操作，全过程由专门的管理小组有效监控，严控把关检验，达到合格标准后再贴上相关标识，“这样的话，产业怎么做不大？”

　　张霖还认为，通过调整，村规模调大了，生产要素可以在更大范围内得到有效配制，同时可以加快居民小区、农村道路、电力等基础设施的合理布局和有机衔接，更好地改善农村环境，提高农民的生活品质。

　　“通过行政村的集聚，有利于市、乡镇（街道）两级支农资金实行重点扶持，改变一定程度上存在的项目‘遍地开花’、资金‘天女散花’的局面，可以为新农村和中心村建设腾出空间，消除城乡二元结构。”富阳市村规模调整工作主要领导人之一——富阳市民政局副局长汪建对本报记者说。

　　“通过整合，盘活了村级集体资产，拓展了集体经济的发展空间，进一步发展壮大了村级集体经济。”汪建如此阐释行政村规模调整对村集体经济的好处。

　　不搞“一刀切”

　　“矛盾当然有，改革中总会遇到一定阻力的，但我们‘大村庄制’的起步相对比较晚，周围的县市都已经进行完毕了，大家都觉得这是大势所趋，自然就认同了。”张霖坦言。

　　“大村庄制”的核心是“以富带贫、以强带弱、以大带小、共同致富”，有报道称，广东省广宁县的“大村庄制”遭遇了“水土不服”：各村债务和收入不平衡，富村不愿和穷村合并；方圆60平方公里只1所小学，上学不方便；村庄过于分散，边远分散村难以管理等。

　　富阳市的解决之道是，对村资产处置政策采取“直接融合法”和“承认差别融合法”。在本次调整中，611个行政村除92个村继续保持原来建制不变外，其余519个村调整合并为195个，在各行政村资产情况差距较大的情况下，采取直接融合法的村达到115个，占58.9%。

　　“也就是区别对待了。”张霖说，村资产规模相差不多时，资产可以直接合并，相差太多的，就采用“承认差别融合法”。他举例说，在原高桥村、新桥村等5个村的合并中，原高桥村有很大一笔经营收入，5村合并后，这部分收入80%归于原高桥村账户下，由其原有村民共享，其余20%由现高桥村村民共享，反之，原来有债务的村，其债务将由新村先行承担，但有债务村今后经营收入的80%必须用来弥补这个账务。

　　“过不了5年或者10年，几个村磨合了，就是真正的一家人了，这需要一个过程。”张霖说。

　　淳安县、建德市则由县（市）财政对村规模调整给予了资金支持——对涉及调整村补助1万元新村启动经费、给予净资产为负数村消化债务总额的90%、最高限额分别为6万元和10万元的资金扶持，乡镇、街道每减少1个村补助工作经费分别为5000元和1万元。

　　为避免村规模调整过大给村民办事带来不便，富阳市在调整后的村人口数、合并村之间的关系、交通等几种情况都明确予以调整。

　　至于行政村的调整会不会在教育资源、卫生网点上改变，张霖解释说，富阳其实早在2002前已经开始进行一些公共设施的合并调整，“（这次调整后）农民生活不会受到太大影响。合并既是长期经济社会发展的必然结果，也是下一步又好又快发展的必要条件。”

　　“因地制宜地做一些村庄的行政兼并，是有意义的。”中国社科院农村发展研究所研究员党国英公开表示，我国许多村庄的人口规模大大下降，适当合并一些是可以的，有利于节约公共支出，提高行政效率，随着交通通讯事业的进步，村庄适当合并也不妨碍农民获得有效的公共服务。

　　他同时认为，行政村的地域范围也不宜过大，既然行政村还保持公共服务职能，就要方便农民办事。如果过大，农民到镇上办事与到村委会办事可能区别不大。

　　党国英还明确表示，不赞成一窝蜂地搞“大村庄制”，“要解决好这方面的问题，一定要全面的策划，不可盲目推进。”