图为一次专题座谈会现场。今年“两会”期间，涉及慈善立法的人大建议有6件，人大议案有7件，政协提案有4件 资料图片

　　靠“大款”还是靠大众 公益慈善法律瓶颈待打破

　　法制网记者 刘建

　　近日，上海市慈善基金会和市老年基金会共同举办的2008年“点亮心愿·白内障贫困患者慈善手术”活动启动，市慈善基金会和市老年基金会共同出资600多万元，以帮助2008位贫困老人摆脱疾病困扰。然而，几百万元不足以解除上海所有贫困老人的病痛，如何为慈善项目募集更多善款，让全社会都来关注慈善事业再次成为“热点问题”。

　　社会整体“慈善缺位”

　　上海静安区是该市区域面积最小的区，缺乏工业资源。发展慈善，10万楼宇白领就成了潜在主力。三四年来，静安区慈善分会一直想把慈善募捐箱放进楼宇，结果却难遂人愿，不少楼宇物业公司认为这会增加管理负担。

　　进入2008年，他们的劝募思路“来了个脑筋急转弯”———把白领们“请出来”。静安慈善分会从团区委获悉，白领们不是不愿意参加慈善活动，而是需要合适的途径和项目，于是不久前办的一场“时尚慈善”就吸引了很多年轻人参加。当天募集善款达到97000多元时，一位青年白领主动提出，再捐2000多元，凑满了10万元。不过，静安区慈善分会秘书长张梅娟坦言，为筹办此次活动投入超过了5万元，实际募集所得不足5万元。

　　从全国范围来看，慈善事业发展也并不尽如人意，一份慈善组织的公益调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐赠记录的不超过10万家，这意味着有99%的企业从来没有参与过捐赠。

　　另一个明显事实是：中国90%的公民没有捐过款物，而美国85%的捐款来自民众。从这个意义上说，中国的“慈善缺位”不仅仅是企业或富豪的问题，而是社会整体的问题。

　　民间组织缺失

　　目前，我国的慈善工作基本是由民政部门牵头、有关部门配合、社会各界参与。在救灾和群众生活困难救助中发挥了积极作用。但是，由于民政部门直接承担慈善募捐工作，难免出现浓厚的行政强制色彩，缺乏慈善事业本该有的自愿性、独立性和自发性。

　　有关专家认为，这种现象的存在，一方面说明政府部门在对待慈善业发展方面还存在严重的越位行为，将慈善与政府救助混为一谈。另一方面，正如清华大学公共管理学院副院长王名教授所指出的，问题的真正所在，在于独立的民间慈善组织的缺失。

　　因此，一些专家呼吁，政府与慈善组织应明确分工，完善社会救助和慈善体系。上海慈善事业发展研究中心副主任孙克勤认为，政府社会救助金来自于财政收入，属于社会财富的第二次分配，而慈善救助资金来源主要依靠社会捐赠，属于社会财富的第三次分配。政府社会救助以面为主，即以弱势群体的经济收入为救助标准，管理模式是层级制，救助金按级划拨，层层落实；而慈善救助则以项目为主，更关注效率，减少中间环节，实行直接救助，更具有灵活性、机动性与多元化。

　　上海社科院社会学研究所所长卢汉龙建议，政府应该用财政拨款、政府基金、福利项目招标等多种方式向社会慈善机构提供资源、购买服务。

　　立法争议不断

　　迄今为止，我国没有专门的慈善事业促进法。目前，我国涉及慈善事业以及公益捐赠的法律法规总共有六部，分别是：公益事业捐赠法、红十字会法、社团登记管理条例、基金会登记管理条例、企业所得税法以及个人所得税条例实施细则。但现行的法律法规尚不足以规范、保护和促进慈善事业的发展，慈善组织的性质、慈善活动的程序、慈善活动的监督机制、慈善事业的主管部门，慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等都缺少法律明确规定。

　　据了解，民政部于2005年正式启动慈善立法工作，第一稿已经完成，但由于草案在内部引发争议，几易其稿，至今未进入下一步立法程序。

　　慈善立法中有许多根本性问题尚未形成完全的共识，其中，定位争议被认为是慈善立法延缓的一个重要原因。

　　曾参与早期慈善法讨论的中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团指出：慈善法草案之争议主要表现在两个问题上，一是慈善到底是靠政府还是靠民间，二是靠“大款”还是靠大众，政府到底如何管理慈善等，这不仅是理论问题，而且是实际问题，因为慈善是有资源、有资产、有利益的。

　　慈善立法延缓的另一个理由是全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成提出来的。他表示：“就立法而言，根据国家发展需要与可能条件，是有一定计划的，立法机关必须保证一些重要的或者发展进程中需要急切规范的立法项目优先出台，从这个意义上讲，为慈善事业立法虽然很重要，但在社会保险法、社会救助法等基本的社会保障法律还未制定之前，显然不可能将慈善事业立法摆到优先位置。”

　　郑功成表示：虽然全国人大2007年安排的法律审议工作计划也未列入慈善事业立法，但“毕竟第一阶段的立法受到了重视，社会各界呼声很高，慈善事业正在进入一个迫切需要立法规范的大发展时期。所以，我预计今年能够提交审议，2009年前将可能获得通过”。

　　据了解，今年“两会”期间，涉及慈善立法的人大建议有6件，人大议案有7件，政协提案有4件。

　　慈善困境待解

　　曾参与立法讨论的全国政协委员、清华大学公共管理学院副院长王名教授曾一针见血地指出，中国目前有很多慈善组织，因为找不到主管部门挂靠，不得不采用工商注册登记的办法。而这样操作，只能将基金会登记为企业，使这些非营利性的组织得像营利性企业一样纳同样的税。

　　全国人大法制工作委员会国家法室副主任许安标提出，政府应通过立法，鼓励和引导非营利组织及其所兴办的公益事业的发展。通过税收优惠措施，引导社会资金向公益事业领域转移

　　中国社会科学院法学所研究员吴玉章建议，应修改公益事业捐赠法或制定更具体、可操作的实施性条例，明确规定捐赠款物的使用及公开的程序，具体界定如何才是“尊重捐赠人的意愿”。在目前国家层面立法难度较大的情况下，应适度加强地方立法工作，先在地方立法层面上有法可依。