马来西亚政治进入新局 王室力量现伺机再起迹象

　　马来西亚威权的退化

　　潘永强

　　马来西亚经过3月8日的大选之后，政治进入新局，也充满变数，但经过短暂的亢奋与错愕之后，朝野政党都接受选民的决定，说明马国民主政治也有理性与成熟一面。无论如何，人们现在最想追问的是：为何主导政治半世纪的执政联盟最大政党巫统，会在一夕之间丧失半壁江山，同时也急欲了解，马国长期以来维系的威权民主政体，是否在历经本届大选后，已发生深刻质变，而有崩解的可能？如果当前的党国体制并没有明显弱化的迹象，又如何解释近期遭受的选战挫败？

　　在这一次大选中，由14党组成的执政联盟“国民阵线”（下称“国阵”）虽然保住中央政权，但在国会失去2/3席次垄断，这是自1957年独立以来最大的挫败。

　　首先浮上台面的，就是国阵成员党之间的扈从关系有微妙变化、中央与地方关系也掀起波澜，甚至王室力量趁国阵政权弱化后，有伺机再起的迹象。一连串的事态演变，似乎令人以为国阵牢控的党国体制形式，已从过去的柔性威权，退败为破碎化的威权，而有朝不保夕的危机。但是，在此时就论定国阵即将崩盘，可能言之过早，可能忽略了它仍有极强的体制修复能力，以及“逆转胜”的资本。

　　披着民主外衣的威权

　　近20年来，西方政治学者对马来西亚的政权形式及其特性，提出过多种不同的称谓，如准民主、半民主、虚假的民主、非自由民主、柔性威权主义、威权民主等等。

　　大体而言，这些提法都有一个共性，皆承认它是一种混合的政权形式，兼具民主与威权的双重特性。这种政权并非全然封闭，它的民主制度也不是徒具形式，而是既允许反对党从事有竞争性的竞选，有时甚至还可以赢得权力。不过，由于它不符合民主程序的最低标准要求，选举通常并不公平，公民自由也经常受到侵害。再者，这类政权不能被认定为民主，也并非通往民主之路的中途站，反而充满威权性格。

　　以马国为例，该国的党国机关就是由执政联盟国阵的最大党“巫统”（Umno）精英为支配核心，该党由最大族群马来裔组成，同时与各群族政党建立联盟“分享政权”，但围绕在巫统周边的各族群政党，却如同附庸政党，一切以巫统马首是瞻。

　　巫统的政治精英过去大多出身贵族、官僚世家或民族主义者，近20年来也包含新兴的资产阶级和专业人士。他们大多接受英式教育，政治意识形态上较为温和，却又相对保守，还保留着传统权威与顺从的政治文化，并不完全服膺民主政治的价值与规范。

　　跟一般发展中国家相近，马国在独立初期就实行议会民主制，定期举行国会和地方选举，虽然早期政府能力较为疲弱，但由于英殖民时期留下的行政与司法遗绪，国家仍具备相当完备的治理条件。但是，由于经济仍受独立前的英资控制，加上因族群、语言和社会分歧，并未完成政治整合，造成新生的脆弱民主机制未能巩固，虽然披着民主外衣，却日渐走上半威权半民主的方向。

　　马国政治史上的分水岭，要算是1969年的族群动乱，经此冲突后，演变为巫统党内少壮派抬头，以捍卫马来裔权益为名，夺取党国机关支配权。此后政治不只更具威权色彩，也在文化和教育上鼓吹马来裔的土著至上主义，推展本土化运动，令少数族群产生文化焦虑，一度引发资金和人才外流。

　　更重要的是，国家大力介入经济活动，由行政官僚大力主导，以期大量扶植马来裔中产阶级。而在政治上，尽管排除社会异议和政治反对势力，但选举机制仍然维持下来，以建立政治合法性，换取西方国家支持。它除了掌握以上的体制内资源，还设有限制公民自由的诸种高压性法令，在严刑峻法下，民间和反对阵营动辄得咎。

　　碎而不裂的威权体制

　　马国当局为了动员、组织与控制政经社会各部门，分别采取不同的统治策略模式。在政经领域，当局采取“侍从主义”，向统治集团内部和特权精英施以政治经济恩庇，换取效忠与支持。面对公民社会时，就施行“有限的多元主义”，当局仍保留民间集团活动空间，但处处提防监控，同时对社运组织进行控制与协诱收编，压缩来自社会力量的挑战。

　　除此，马国还打造起东南亚国家中最稳定的政党制度。早在1960年代，著名政治学者亨廷顿就指出，政党制度的整合使得马国政治远比泰国和菲律宾来得稳定。党国体制的高度制度化，是巫统长期维系政治霸权的根本原因。

　　值得指出的是，马国因族群、文化、宗教等社会分歧使然，也使得国家不可能全面压制民间社会力量，反而一定程度上国家还需要民间力量协助扮演一些政府不愿承担的功能，故而默许公民社会在一定范围内发展，最终使得公民社会尚有一个相对自主的存活空间。他们长期与国家当局展开博弈，试图寻找壮大与发展的机会。

　　马来西亚的威权民主政体，虽然容许选举和结社，但决策过程却是相对封闭。定期改选的国会并非政策制定过程的重心，在2008年大选以前，国阵一直控制国会2/3以上席次，基本上没有受到反对党严格监督，制度不健全也导致国会功能残缺。

　　事实上，政策制定的重心是由行政主导，决策过程是高度集权。公民社会一般不擅长于从事游说活动，即使偶尔有政策游说或建议之行为，对象并非国会，而是转向行政部门。可是，自60年代以来，官僚体制就一直充斥父权色彩，又缺乏有效能的资深部长的控制，经常是高级文官掌握政策过程。

　　更甚的是，90年代后期前首相马哈蒂尔的权力达到最高峰时，决策过程甚至充满掌政者个人意志，经常越过行政部门的牵制。由于威权政治文化中，尚有对政治领袖的谄媚与顺从，助长了威权领袖的权势。许多重大公共政策，在执行前都缺乏讨论与研拟，政治领袖凌驾技术官僚。即使是兴建耗资巨大的新行政首都布城（Putrajaya），规划过程也绕过国会，极不透明与隐蔽。

　　但是，这种结合威权专制与形式民主的政体，并非如其外观那么坚固，反而内部充满权力的冲突和张力。威权民主的一大特征，就是会爆发周期性的政治危机。反对势力有可能对掌权者形成挑战，虽然经常被压制下来，但也可能导致权力转移。关键在于，掌权者如何回应危机，化解政权转移的挑战。换言之，表面上高度制度化的威权体制，也经常呈现碎片化的裂缝，故周期性地形成政治危机，只是碎而不裂。

　　政治操盘手马哈蒂尔

　　威权民主如何维持和克服周期性发生的政治危机？学界一般认为，这取决于三个独立变量。第一，是在任的掌权者有无足够的组织能力，克服反对阵营的挑战，这里指涉执政阵营内部的精英凝聚力、国家压制性能力，以及选举动员能力。第二，则是反对阵营的组织能力，这包括反对阵营的结盟凝聚能力，还有组织动员能力。第三，就是国际脉络，此指对西方的依赖和支持程度。

　　这三个变量，如果细剖而言，前两个变量所指的，其实就是领导精英的人格特征，以及伴随其人格特征而来的政治操作能力。高度的政治运作技巧，在正常的情况下，能够强化威权体制的压制能力和动员能力，而在危机时刻，则赋予领导精英整合与修补体制中的各种空隙与裂缝的机会。

　　长久存活的威权民主体制，不只同盟之间会有周期性的矛盾与分歧，还有长期执政后带来的制度惰性与依赖，这些弱点需要具有强大人格特征的领袖，不时加以激励、鼓动与整治。因此，精英的人格特征往往在关键时，成了驱动整部党国机器有效运转的中枢力量泉源。

　　高度制度化的党国体制，可以确保巫统的意志贯彻落实，向下穿透，并有利于向社会汲取资源，但是不能阻止内部的危机与挑战一再出现。遇到这种状况时，巫统仅依靠其党国体制的强制力，就不一定能挽狂澜于既倒。因此，在马哈蒂尔长期掌权的22年内，他还需要仰赖本人的人格特征，强化个人的政治操控与资源调动能力，以弥补党国体制在运转中所暴露的缝隙与裂口。

　　在马哈蒂尔治下的马来西亚，分别在1987~1990年和1998~1999年两度面临政治危机，最后不只成功克服挑战而存活下来，随后还扩大威权范围。除了党国体制提供的强势权力之外，领导精英本身具有的人格特征，事实上发挥了重大作用。

　　特别在马哈蒂尔执政后期（1998~2003），他高涨的权力个人化作风，正是为了因应威权体制统治危机而来，其时巫统顺利化解危机，很大程度上源自马哈蒂尔运用其高超的政治操盘能力，成功发挥其凝聚精英、驱动国家机关以及动员政党机器的组织作用。

　　也就是说，这样的威权民主体制不能只有平面的运作，还要有立体的一面。形象地说，它的结构就像一把伞，领导精英是伞的开关机纽，而党国体制则是伞面上的骨轴，唯有手握机纽的精英在高度人格特征下，能应对各种压力与危机，灵活地启动开关，才能将威权体制的伞面撑起和张开。

　　欠缺威慑力的巴达维

　　制度化的基础性权力可以转移和继承，但极具人格特征的专制性权力，却无法转嫁旁人。当巴达维首相在2003年上台之后，他虽然接掌了巫统历经50年经营的党国体制，但这同时也是一个面对内外夹击的碎片化威权，仅仅依靠原有的党政基础性权力与手段，实已不敷应用。比照马哈蒂尔在谈笑间灰飞烟灭的政治能力，巴达维缺乏应有的操作技巧与执政热情，既无法予人信心，也不能产生威慑力。更重要是，他还面对一个比他更有人格魅力与传奇特征的反对党领袖：安瓦尔（Anwar Ibrahim）。

　　据此也许可以解释，为何巫统在党国体制几乎完整无缺，党政机关仍具高度渗透性与动员力的局面下，依然兵败如山倒。

　　事实上，无论在2008年的选前选后，巫统的党国机器都是机件未损，包括偏向执政当局的选举委员会都还是虎虎生风，令巫统在投票前一刻都信心满满。然而，大部分人包括政治观察者都没有察觉，在马哈蒂尔执政的中后期，这个威权体制虽然已经是裂缝处处，矛盾重重，但当时的碎片化威权之所以没有瞬间松解，是因为它除了有党国体制的基础性权力支撑之外，还从操控这个威权体制的领导精英的人格特征中，取得可供一时凝聚捆绑的力量。如今强人已去，巴达维单独依赖党国体制的制度权力，竟然有力不从心的窘态。

　　选后各界从统计数字出发，分析选情结果，归纳为人们教训巫统、对巴达维失望、对贪腐、治安、通货膨胀的抗议等诸种原因。以上诸项无疑都是巫统败选根由，但这些恶弊积习已久，非今日才有，为何不在往届大选发酵，或以往可以克服而如今不能幸免？选前国阵的威权政体依旧，巫统的党国资源无损，政府基础性权力稳固，竟然崩败如此，不应仅从狭窄微观之处出发，而应正视：马来西亚威权民主政体是一个碎片化威权，它不能只依靠党国体制的制度化权力维系，还必须辅之以领导精英整合协调的政治能力，而当领导精英欠缺这种超强能力，以及产生这种能力的人格特征时，威权民主体制的维系就陷入困境。

　　国阵崩盘？言之过早！

　　最后一个问题是，巫统经受过2008年大选挫败后，党国体制有没有出现大幅弱化和失灵的现象？不同的判断就会得出往后不同的策略。

　　国阵失去2/3多数，与其说是流失修宪支配权，毋宁说是心理防线被攻破缺口，毕竟修宪不必是经常动用的手段，而且若是朝野皆有共识的议题，仍可展开政党协商。巫统党国体制的权力可能被削弱之处，也许是在5个州政权变天的区域，会影响未来的地方与中央关系，但地方与中央的权限要依宪法规定，况且巫统并非首次面对反对党执政地方的情况。由于国会的反对党议席骤增，未来国会生态丕变，也只能迫使国阵议员加强议政能力。

　　故整体而言，只要国阵未丧失国会多数，现有的党国威权体制的监控与压制实力，似乎不会在短期内有突然大幅度弱化的迹象。国阵各成员党的政党组织始终保持强大的基层穿透力，尽管失去部分地方官委公职，但党机器不会一时三刻就崩解。党国体制内各种资源恩庇关系，往后为保政权，只会强化发放而不会削减，巫统对公务员和官僚体系仍有操控能力，各类高压制法令和情治系统，也未有解体之可能。在军警、政联企业、国营事业方面的支配渗透，不会因一时败选而失灵。媒体会略显自主，但相关条例仍带给业者压力，国阵仍具优势，日后还会进军网络文宣。选委会和肃贪机构，即使出现改革也不会超出巫统默许的范围太远。重要的是，巫统比较可能在司法和宗教领域，失去一定的意志挥洒空间，但综观而言，国家基础性能力不减，而压制性手段仍会灵活使用。

　　就此而言，对比2008选举前后，巫统的党国体制虽然小面积受损和减弱，但大体保持不变，不足以致命或是奄奄一息，依旧保有强大的高压运作能力。大选失利，并不能导出大马威权政体发生质变的结论，而应归咎于现任领导者人格特征上的不足，无法因应周期性危机所致。事实上，在基础性权力没有大幅动摇的情势下，反而升高党国体制的快速反扑能力，拉起警报长鸣。换言之，巫统仍有极强大的体制修复能力，以及“逆转胜”的资本，若此时论定巫统崩盘，可能还是言之过早。