中国建设跨境公路面临技术瓶颈和政治风险

　　中国编织“亚洲公路网”

　　本刊记者 尹鸿伟 发自中老边境

　　应老挝总理波松·布帕万邀请，中国总理温家宝于2008年3月29日至31日对老挝进行工作访问，并出席在万象举行的大湄公河次区域经济合作第三次领导人会议。

3月28日老挝官方的《万象时报》报道称：“老中边界已成为一条和平、友好与稳定的边界。”3天后，随着温家宝和其他与会国领导人在剪彩仪式上的大剪一挥，连接中国和泰国的昆曼公路“老挝段”也随之开通。

　　呈“S”形状的老中边界的大部分国境线，横亘在中国云南省西双版纳州勐腊县南端，每天都有许多人和汽车经这里往返中国与老挝之间。2004年以来，来自多国的建筑工人开始在这一地区联手修建一条国际公路。而在这条被称为“昆（明）曼（谷）公路”的沿途，至少还遗留着3座特别的中国烈士陵园——因修公路“援老抗美”而牺牲的200多名中国烈士已在此静静躺了近40年。

　　“在上个世纪六七十年代，这里也在修路，所不同的情况是那时候天空中不时有轰炸机掠过，扔下来的炸弹经常造成地面人员的死伤。”在中国与老挝交界的磨憨口岸，当地的傣族老人岩寒扁说，“现在不一样了，修路不是为了打仗，而是要发展经济，让大家过上好日子。”

　　在经过多次“通车预报”后的2008年3月21日，规划建设16年之久的昆曼公路“中国段”终于由官方宣布建成通车。由于连接老挝西北小城会晒与泰国清孔的跨湄公河大桥要到2011年才能建成，过往行人车辆目前只能靠轮渡，所以昆曼公路全线通车日期仍未可知。

　　以现代技术设计和修建起来的昆曼公路令很多人欣喜。这条公路全长1855公里，由中国云南段、老挝段和泰国段3个部分组成，被认为是由中国西南陆路连接泰国曼谷最直最便捷的路经，也是大湄公河次区域合作中最重要的南北通道。大湄公河次区域经济合作成立于1992年，成员包括中南半岛5国和中国。其合作的发起者、协调人和主要筹资方为亚洲开发银行，合作主要集中在交通、能源、电信等九大领域。

　　目前，仅在云南省，类似的出境大通道至少有4条，而放眼全中国，从广西到云南、到西藏、到新疆、到内蒙古、到黑龙江，再到辽宁……每一个地区都有类似在建或筹建的国际公路。

　　“中国正在编织以自己为重心的亚洲公路网。”西方的专家分析认为，中国把欧亚大陆作为战略根据地，是前所未有的大手笔，具有很强的前瞻性。

　　“近水楼台”的云南

　　一项11亿美元的贷款，在2007年12月由亚洲开发银行批准给了东南亚国家越南，用于修建从其首都河内至中越边境的一条4车道公路——“第14号亚洲公路”，它将与中国一侧的昆（明）河（口）公路相连接。这一亚洲公路网的代表项目预计2012年竣工，届时从河内到老街全长约243公里、卡车原先要走3天的路程，将仅需9小时就能走完。

　　早在越南方面开始动工之前，2008年2月26日，云南省连接东盟的首条高速公路——新（街）河（口）高速公路已全线贯通。这条投资35.8亿元人民币的公路，沿红河布线，与越南老街省境内公路相连。待随后中间段的蒙（自）新（街）高速公路完工通车，从云南省会到边境地区的公路将全部实现高等级化（多数路段为高速公路），只待越南境内的第14号亚洲公路建成，中国与越南之间将连成一条快捷的国际大通道。而借助越南北部的海港设施，该通道还能进一步激活中国南部和其他东盟国家之间的潜在贸易和旅游市场。

　　2008年3月，云南省交通厅厅长杨光成在北京参加人代会期间表示，中国通往东南亚和南亚的大通道年底将现雏形：“在公路建设方面，昆明到泰国曼谷、昆明到越南河内、昆明到缅甸仰光、昆明到孟加拉国吉大港的4条公路主干线，在中国境内部分今年底将基本建成，其中绝大部分是高速公路……届时，透过昆曼公路，20个小时就可从昆明到曼谷。”

　　在中国官员和媒体眼中，之所以昆曼公路在云南省4条出境国际公路中最炙手可热，除了有它可能最早实现跨国全线通车的因素外，还与它的终点站曼谷比其它3个目的地城市（河内、仰光、吉大港）更为繁荣有关；而且按照规划，昆曼公路可往南连接上马来西亚、新加坡的公路网，这些都比它目前只连通到老挝的事实更能吸引中国媒体的关注。

　　但事实上，“与中国的情况不同，泰国的媒体对曼昆公路的意识很模糊，因为这条公路的开通对泰国影响不大，而对中间的老挝影响最大。”泰国曼谷的一名华人学者说：“泰国媒体现在更关注的，是将湄公河北面的万象与隔河相望的廊开连接起来的首条泰老铁路，该铁路将于2008年4月全部完成，随后将开通国际客运服务。”据悉，泰国近期投入了1.97亿泰铢（约为640万美元）协助老挝进行铁路建设，以图让自己成为中南半岛铁路交通的枢纽。这也显示了传统上对老挝影响深远的泰国，在与中国竞争对于老挝的影响力。

　　由于贫穷的原因，昆曼公路老挝境内路段是由中国、亚洲开发银行和泰国三方共同出资援建的，中国援建的路段大约占了总里程的1/3，总投资3000万美元。无疑，中国的影响将随着这条路更大力度地进入老挝，但是，越来越务实的中国政府把巨额资金慷慨地抛到边疆云南、撒到境外老挝，显然不只为了挣个好名声。2007年，中老双边贸易额仅为2.49亿美元，无须多言，中国更大目的是昆曼公路终点的泰国，或者更南方经济较发达的马来西亚和新加坡。换句话说，昆曼公路的开通其实更有利于中国中西部地区的经济发展。

　　2007年，中国与泰、马、新3国的贸易额都在继续增加，分别为346.3亿美元、440亿美元和480亿美元。如果再把中国西南的广西、贵州、云南等省区与周边越南、缅甸等国的贸易份额加入考虑，则是更大的利好。云南省社科院的专家认为：昆曼公路以及相关的公路网对中国中西部发展的意义重大，甚至可提到东南亚“南北经济走廊”的高度。

　　“促进云南与中南半岛国家的合作，有利于中国西线贸易的推进。”率先提出“构建第三亚欧大陆桥”的云南省经济研究院院长段钢表示：中国贸易的东线在西太平洋地区，即中国大陆东部沿海地区；西线贸易指从新疆到西藏到云南广西的全线贸易，其中，新疆境内与中亚地区联系紧密，除古代通往中亚著名的丝绸之路外，现在从中亚到中国新疆境内更有输油管道和铁路相连，而云南应该跟上和超越新疆的步伐。云南省省长秦光荣也在2007年的《政府工作报告》中提出，“要积极争取国家从战略层面研究推进构建第三亚欧大陆桥。”

　　不过，也有云南学者指出，从2007年4月中国援建的新滇缅公路开通后的冷清情况来看，短期内昆曼公路的作用也许并没有想象中大。之前，对于新滇缅公路开通以及将如何从这条辗转通向南亚的国际大通道得到巨大收获，中国政府和媒体几乎用尽了所有称赞的词语，甚至将之称为“云南转型的临界点”。但实际上，缅甸贫弱的经济并不足以支撑起云南的转型。

　　一个易被忽略的问题是，目前在中国西南各省中，与东盟接壤的云南和广西的区位优势最为明显，而地处内陆的云南又比陆海均沾的广西稍逊一筹。中国东南亚研究会副会长古小松就认为，目前东盟经济中心主要在靠近广西的东南部地区，即新加坡、马来西亚、泰国以及越南4国，而靠近云南的缅甸、老挝和柬埔寨3国，则是东盟经济最为落后的地区。对于中国-东盟博览会最终落户南宁而非昆明，云南省社科院的专家表示，云南若要有大发展，高层交往必须先行，“即需要国家层面的领导人去做工作，为云南创造条件”。

　　“四面出击”的中国

　　而在云南之外，按照顺时针方向扫描中国边疆地区，则新疆、内蒙、东北、广西都有各自的出境通道建设计划，由此展示了中国边境公路出击战略的不同方向和丰富层次。

　　“新疆正成为亚洲公路网枢纽。”当地媒体报道称，新疆与蒙古、哈萨克斯坦、俄罗斯等8国接壤，交通运输尤其是道路运输在中国与中亚经贸关系中举足轻重。2006年8月，新疆伊犁境内连通中亚和中国其它城市的3条高速公路开工建设，据说“3到4年内可全部完工通车”。届时，从江苏省连云港到面向中亚的霍尔果斯口岸的交通将完全实现高速连接，上海合作组织各成员国间的联系将更为畅通。对此，中国交通部部长李盛霖表示，连云港-霍尔果斯高速公路是亚洲公路网的重要组成部分，是中国实施西部开发战略的重要依托。

　　2007年5月，中国与蒙古国间阿尔山-松贝尔口岸基础设施建设工程开工奠基仪式隆重举行，双方将投资5000万元人民币建成一座中蒙边界最大的口岸界河桥。名不见经传的阿尔山-松贝尔口岸位于内蒙古自治区东北部与蒙古东部接壤的凹凸部位，是蒙古千禧路横向路东端出口，同时也是亚洲公路网第AH-32出口；从更宏观视角看，还是中国东北经济区的西出口、蒙古国最近的出海口；以之为枢纽，将来可形成东起中朝边境的图们江、西接蒙古国、北连西伯利亚的“新亚欧大陆桥”，使欧洲抵达太平洋的距离缩短1700公里。

　　再往东是中俄边境。在2006年中俄边境地区运输合作研讨会上，两国表示将开通黑龙江省哈尔滨-牡丹江-绥芬河-乌苏里斯克-海参崴（纳霍德卡/东方港）和哈尔滨-佳木斯-抚远-哈巴罗夫斯克-共青城等9条国际道路运输线路。而分别与俄罗斯和朝鲜接壤的中国吉林、辽宁两省，在修建自己的省内公路网时，也对未来的边境公路“接轨”作了长期规划。

　　把目光转到南方，2006年，广西率先建成中国通往越南的第一条“南（宁）友（谊关）高速公路”，预计到2010年，南宁至越南河内的高速公路将全部建成通车。未来几年，广西将加快建设，使与越南相邻的每个县至少有一条二级公路通往越南；所有具备条件的一类和二类口岸，均建一条二级以上公路与越南相连。广西的官员表示，要将南宁至友谊口岸（越南）的高速公路与东南亚的公路网相连，使之成为“南宁-河内经济走廊”的交通干线。

　　当然，中国边境公路“四面出击”战略最有力的展现是，中国已经在2004年4月签署了《亚洲公路网政府间协定》，加入到这个绵延14万公里、横跨32个国家、覆盖除西亚以外的几乎整个亚洲地区的庞大高速公路网的建设计划当中。该协定是联合国亚太经社委员会成员国签订的第一个政府间协定，目前有28个国家签署。协定将亚洲公路网的最后竣工期限设定在2010年，并规定加入国有义务使其境内的路段达到协定所要求的设计标准。

　　按照规划，中国在西北、西南和东北地区的公路网络将通过霍尔果斯等16个边境口岸与周边的哈萨克斯坦、巴基斯坦、尼泊尔、缅甸、老挝、越南、朝鲜、俄罗斯和蒙古等12个国家相连，基本上保证每一边境省区至少有一条路线与周边国家“亚洲公路网”的公路相连。而作为幅员辽阔的大国，中国还将把东部、中部和西部的1.5万公里的公路与周边国家的公路网相连接，最终形成一体化的运输网络，实现整个区域的交通运输便利化。

　　2007年11月，来自30个国家、10个国际组织的代表在泰国曼谷召开的亚洲高速公路投资论坛上宣布，亚洲高速公路网项目进展顺利，两年来更新改造1万多公里，总长14万公里的公路网超过90%已经达标。中国交通部国际合作司的官员则称，中国的路线方案总长2.6万公里，占整个亚洲公路网的19%，已成为亚洲高速公路网的最主要组成部分。

　　难预测的政治风险

　　中国庞大的跨境公路建设计划不只与贸易、运输等经济问题挂钩，也对外交和国家安全等领域产生了影响。出于多重利益考虑，中国对于推动亚洲公路网的建设热情很高，环边境的公路出击战略意图明确，还不断对一些国家和地区伸出了援建之手。

　　在2005年11月19日的巴基斯坦震后重建国际会议上，中国外交部副部长武大伟承诺将全面修复喀喇昆仑公路。中国驻巴基斯坦大使张春祥则表示，喀喇昆仑公路是亚洲公路网的组成部分，是中国通往巴基斯坦以及其南部港口卡拉奇、南亚次大陆、中近东地区的唯一陆路交通要道。另外，喀喇昆仑公路所经北部地区与阿富汗和克什米尔接壤，对于巴自身安全、对于中巴两国乃至南亚地区具有十分重要的政治、经济及战略意义。

　　现在，从新疆延伸至哈萨克斯坦及巴基斯坦的公路，以及将中国东部沿海发达城市和西部连接起来的公路，都在施工当中。从新加坡辐射至乌兹别克斯坦的纵横交错的公路网，将成为中国试图通过商业联系实现其立足亚洲计划的重要基石。与此同时，在青藏高原的另一边，旨在连接中国和南亚次大陆的西藏-尼泊尔高速公路也在加紧建设。

　　西方学者认为，中国在西藏建立公路网并非像其宣称的那样，只是为了给青藏高原带来繁荣和现代化，还有一个很重要的战略目的——给中国提供容易进入喜马拉雅地区及南亚次大陆的入口。中国的边境公路出击行动，包括2006年7月1日通车并计划延伸至尼泊尔的青藏铁路，已经给在喜马拉雅地区鲜有公路的印度造成压力，交通进步最后被后者考虑成了军事和政治问题，而不再仅仅是经济问题。印度随后表示，未来4年内，将在中印边境地区开工总长为862公里的27个公路项目，并为此专门拨款90亿卢比（约为18亿元人民币）。另外，印度政府还考虑在与尼泊尔和不丹接壤的地区建设更多的新公路。

　　印度的疑虑当然有些夸张，不过历史上中国也的确曾把公路建设当作政治任务来抓，例如中国援助巴基斯坦的喀喇昆仑公路和援助赞比亚的坦赞铁路等。这些项目后来并没有得到很好的应用，这其中管理是一个问题，前期的勘测设计搭载了过多的政治负担又是另一种原因，而整个决策过程由中国政府拍板，各方风险分担机制不明确，使之成为国家形象工程的成分更大一些。现在，中国虽然有进出口银行、进出口保险公司等负责金融风险的测度分担，但有人担心中国在这几年摊子铺得太大，以后很多方面仍然会吃亏。

　　别的不说，对于亚洲公路网发挥规模效应，地缘政治上的干扰因素依然存在。到目前为止，还有朝鲜、孟加拉国、土库曼斯坦以及新加坡4国没有签署《亚洲公路网政府间协定》。它们基本上都是沿海国家，不太依赖公路运输，有些国家则担心国际公路将对其国家安全构成威胁。另外，在亚洲的冲突国家和地区之间如何通行也是一个困难的问题，比如缅甸、朝鲜半岛、印巴、中东地区和中亚地区等，其中朝鲜的边关是最难打通的。

　　2007年10月，上海合作组织研究中心副秘书长吴宏伟去中哈之间的霍尔果斯口岸考察时发现，运送货物的汽车不能及时过关，在口岸大量滞留，“原因是两国间不同的通关政策所致”。吴宏伟表示，尽管中国与上合成员国都签署了双边公路运输协议，但由于各国通关政策多变，且在贸易中存在特有的灰色通关情况，公路运输并不畅通。

　　鉴于众多复杂因素的广泛存在，如果某些国家和地区关系一紧张，亚洲公路网将形同虚设。对致力于推动亚洲公路网建设的中国而言，许多问题和困难自己无力解决，毕竟，亚洲如同老挝、泰国一样情况的国家并不多。而即便是对华友好的泰国，其与中国交往的积极程度也很可能达不到北京的期望值。例如，2003年10月1日中泰两国正式将果蔬进出口关税从原来的平均30%降为零，本可期望贸易由此井喷，但由于中泰两国的工作对接出现了纰漏，湄公河上的许多水果商贩跑来跑去办不了手续，反而造成了损失。

　　技术层面的瓶颈

　　从技术上讲，亚洲公路网并不是一个完整的公路系统，无论建设还是未来的联网管理，需要解决的问题都有很多，这很考验国际机构的协调能力。亚太经济论坛顾问唐纳德·赫尔曼教授举例说，各国道路标识必须统一，检疫、车辆安全标准也须讨论，而由于公路网要通过各种复杂的地形，包括南亚热带丛林和亚洲中部的戈壁荒漠，公路网计划还应当考虑到自然环境的因素，“没有几十年的时间，公路网无法在自然环境如此复杂的亚洲建成”。

　　事实上，即使是在一国之内，将现有的高速公路联成真正的公路网也并非易事。就中国而言，东西部高速公路水平层次相差很大，环渤海、长三角、珠三角比较发达，路网较密集，但西部建造水准较低；特别是在智能控制上，东西部的差距、中国和先进国家的差距非常大；中国的各条路都自成体系，资源不能共享，全国范围内的联网收费比较困难。相比中国内部的差距，亚洲各个国家高速公路发展的层次差距更大，联网的难度可想而知。

　　亚洲公路网未来可能还将面临铁路的有力竞争，运程与运量方面，铁路都有超越公路的优势。2006年11月，包括中国、印度和俄罗斯在内的泛亚18个国家和地区的代表在韩国釜山正式签署《泛亚铁路政府间协议》，计划共同兴建长达8.1万公里横跨亚洲的铁路网。整个项目预计要到2015年完成，届时一条“钢铁丝绸之路”的梦想有望成为现实。

　　不过，铁路同样存在与公路类似的“准入”问题，而且有过之而无不及，比如，那份同样由联合国绘制、共涵盖28个国家和地区的《泛亚铁路政府间协议》，就有10国未签字。其中，缅甸表示“财政上有困难”；而朝鲜因韩朝之间铁路运营近期无法实现，根本就没有派代表到釜山参会；日本则表示在日本和朝鲜半岛间打造一条海底隧道之前，“海运是日本与亚洲其他国家和地区之间运输的更可行方式”。此外，亚洲各国目前不同的铁轨规格标准、车站设置、跨境货运和人员交通相关手续等多方面的差异也是铁路畅通的障碍。

　　对于亚洲公路网来说，虽然一切都还刚开始，言利尚早，但它的盈利前景至少要比泛亚铁路网广阔。这也是中国国内这些年高速公路和铁路之间有着天壤之别的建设速度图景所证明了的。