依法行政与行政自由裁量权

　　(一)概念及要点

　　依法行政是指行政执法机关行使行政权力、管理公共事务必须有法律授权并依据法律、法规的规定。这是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。

　　学理上依法行政可以被剖析为三个要素：1、主体是行政执法机关，实质是规范行政行为，是依法治权，不是依法治事。2、依法行政所依之“法”，是指全国人大及常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、省和省会市、较大市人大常委会制定的地方性法规、国务院部委制定的部委规章、省和省会市及较大市人民政府制定的政府规章，以及少数民族自治州、自治县人民代表大会制定的自治条例和单行条例。3、依法行政中的“行政”，指的是外部行政行为。外部行政行为是对社会实施的公共管理，体现的是国家意志，此种管理行为与行政相对人的关系紧密，通常会引起行政相对人某种权利或义务的得失与变更。依法行政，是指外部行政行为要纳入法治化、规范化的轨道，以最大限度保护行政相对人的合法权益。

　　行政自由裁量权是法律、法规赋予行政执法机关在行政管理过程中依据立法目的和公正合理原则自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力。即依照法律所确定的原则、目的、精神、范围和幅度，在实施行政行为的过程中，行政执法主体基于客观实际情况，通过主观的合理判断做出灵活选择的权力。依照我国现行行政诉讼法中审查理由以及行政行为成立的要件可以将行政自由裁量权分为：(1)是否做出一定行政行为的自由裁量权；(2)选择行为方式、种类和幅度等的自由裁量权；(3)选择行政程序方面的自由裁量权。

　　(二)行政自由裁量权的二重性

　　行政行为作为一项经常性的公共事务管理活动，是维护社会秩序和自然人、法人以及其他组织权益的主要形式。在我国，80%以上的法律，90%以上的法规和规章是由行政部门负责执行。法律的稳定性、现实的复杂性、立法者的局限性以及法律条文表述的概括性决定了行政权力中自由裁量权存在的必然性。

　　行政自由裁量权的必然性体现在以下三个方面：一是保证行政管理快速高效的需要。行政管理范围广，涉及问题复杂，法律不可能预测未来发生的一切，越来越多的领域需要行政执法主体制定有关规范性文件进行调整，越来越多的行政事务需要行政执法主体灵活地处理。只有法律为行政权力的运行设置自由裁量的空间，才能实现有效的行政管理；二是弥补立法不足的需要。立法机关永远不可能制定出无所不包、详尽周密的法律来满足行政管理各方面的需要，同时法律、法规也不能对行政活动中每一个环节或突发情况做出全面的规。因此，为弥补立法的不足，就必须赋予行政执法主体自由裁量权；三是充分发挥行政执法主体主观能动性，实现社会公正的需要。行政活动中的专业性、技术性因素决定了必须给行政执法主体一定的自由裁量权，使他们在法律规定的原则和范围内发挥主观能动性，最大限度地保证立法目的实现，从而最终实现社会公正。

　　现代法治国家，权力的授予与控制总是相伴而行的，控制行政自由裁量权是依法行政、依法治国和建设社会主义法治国家的必然要求。权力本质上具有自我腐蚀和自我扩张的特性，因此对权力的规范和约束就成为权力健康运行的一条规律。行政自由裁量权作为行政权力的一种，同样必须加以控制。

　　人类几千年的历史经验表明，“每个被授予权力的人都易于滥用权力，并且易于将他的权力用到极限”(孟德斯鸠)。行政自由裁量权作为行政执法中大量存在的一项权力，也是如此。滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，具有很大的危害性。

　　综上所述，“必然性”决定了现代行政中自由裁量权的大量存在，“负面作用”以及“被滥用的严重后果”决定了要做到依法行政就必须对行政自由裁量权进行有效地规范和控制。根据国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》，合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一是依法行政的六项基本要求。这六项基本要求归纳起来就是公正、规范、科学、高效行政。

　　(三)行政自由裁量权行使的主要原则

　　要想对自由裁量权进行控制，使之既符合立法本意，又不违背自由裁量权设立的初衷，就必须在行使中遵循以下基本原则：

　　合法性原则行政自由裁量权行使的合法性原则是指行政执法主体自由裁量的行政行为只能在有关法律、法规的范围内进行，要求行政执法机关行使自由裁量权不仅要遵循实体法，还要遵循程序法。包含三个方面的要求：(1)行政自由裁量权必须依据法律规定而存在；(2)行政自由裁量权的行使要依据法律并遵守法律；(3)行政自由裁量权的内容和程序必须符合法律规定。满足上述三个条件的行政自由裁量权行使即为合法。

　　合理性原则该原则也被称为适当性原则，是自20世纪伴随行政权力扩张而产生的。指在依法行使自由裁量权的前提下，行政执法主体的自由裁量行为还要遵循一套判断规则。也就是说，行政执法机关在行使自由裁量权时，不仅应当在法律、法规规定的条件、种类和幅度内做出行政决定，而且要求这种行政决定应当符合立法目的。该原则是从对行政自由裁量权行使的约束角度出发的。要求行政执法主体在法定的职权范围内行使自由裁量权应当合理适当，符合法的原意和目的，符合公平正义的要求。

　　合法性与合理性并不是截然分离，而是逐渐递进。合理性原则是更深层次的合法与否的问题，合理性要求合乎法的原则、法的目的、法的精神，是对合法性的延伸和补充。

　　由于合法性是依法行政的显性标准，相对合理性这一隐性标准更易得到遵守和监督，故能否合理行使自由裁量权是依法行政的关键。

　　2 广州市控制自由裁量权现状与分析

　　根据2005年广州市汇总的执法依据“三梳理”资料以及近期调研结果显示，目前广州市行政执法主体共206个，市级行政执法主体现行有效的法律、法规和规章共2603件，执法行为9782项。

　　(一)自由裁量权的控制措施

　　广州市委、市政府经过长期的努力，通过发布地方性法规和规范性文件，建立了一些控制行政自由裁量权的相关制度。

　　1、1991年，广州市政府发出了《关于市政府部门建立和实行执法责任制的通知》(穗府199136号)；

　　2、1992年，市政府发出了《关于清理法规、规章和规范性文件的通知》(穗府199210号)，当年对487件法规进行清理，废止32件。其后逐年开展，形成制度；

　　3、1992年，建立行政复议资格证制度；

　　4、1993年，广州市率先在广东省实行行政执法人员统一持证上岗制度，制定并发布了《广州市行政执法证件管理办法》和《广州市行政执法监督检查暂行办法》。从执法人员素质方面给予行政自由裁量权的行使以很好的控制；

　　5、1997年，广州市政府发布《广州市行政处罚听证程序规定》；

　　6、1998年，市政府发出《关于进一步建立和推行行政执法责任制的通知》，决定把推行行政执法责任制作为行政执法检查的重点内容；

　　7、1999年，市政府发出《关于建立与推行行政执法过错责任追究制度的通知》。明确了行政执法过错责任追究制度的涵义、追究范围、免予追究的范围、追究的种类与方式等问题；

　　8、2000年，大力开展“依法行政年”活动，进一步推进行政执法过错责任追究制度，并开展依法行政评议考核制的试点工作；

　　9、2005年11月，市政府制定并印发了《广州市贯彻〈国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见〉的实施方案》；

　　10、2006年，为加强政府对行政执法的监督，广州市政府法制办公室出台《广州市人民政府法制办公室执法监督处行政执法投诉案件办理程序暂行办法》；

　　11、2007年，广州市委、市政府在《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》中，强调在广州市要大力推进依法行政，落实行政执法责任制和责任追究制，切实防止行政不作为和乱作为，提高政府的公信力和执行力。

　　12、2007年6月1日生效实施《广州市行政执法评议考核办法》(由广州市政府发布)。2007年12月14日，广州市人民政府召开新闻发布会，通报了《广州市行政执法评议考核办法》半年来的实施情况。

　　在广州市委、市政府的高度重视下，广州市各行政执法部门对行政自由裁量权的正确行使有了相当的认识，在具体的执法过程中，不断发现问题、解决问题，形成了许多依法行政和行政自由裁量权控制的经验和机制。

　　各行政执法部门积极配合市政府开展执法依据的审查清理，经过清理后，不适用的执法依据及时上报废止。各行政执法部门还将本部门有效行政执法依据汇编成册，下发或在网上公布，供相对人查询使用，使行政自由裁量权的行使有明确法律依据。

　　为了使行政自由裁量权的行使符合法律的要求，各个行政执法部门根据部门管理特点、行政执法范围、对象以及数量的不同，建立了立案、决定呈批制度，合议制度、职能分离制度、责任追究等多项制度，完善了行政自由裁量权行使的程序标准，从制度上和程序上对行政自由裁量权的行使进行严格地控制。在总结经验基础上，市政府已在制定“广州市行政自由裁量权规定”。

　　(二)广州控制自由裁量权的特点与经验

　　长期以来，广州市在依法行政和行政自由裁量权控制方面一直着力于规范和制度建设，收到了较好效果。

　　1、注重提高行政执法主体素质。1993年以来，广州加大了对执法人员培训的力度，除了对行政人员的培训外，还对有关专业技术人员进行有针对性的培训，呈现出范围广、专业性强、多层次的特点。通过培训，提高了执法者的素质，统一了执法者的认识。

　　2、加强制度建设。首先，建立了执法人员持证上岗制度。1993年，广州率先在广东省实行行政执法人员统一持证上岗制度，制定颁发了《广州市行政执法证件管理办法》和《广州市行政执法监督检查暂行办法》，从主体资格上保障执法主体行政自由裁量权的正当行使。

　　其次，建立职能分离制度。行政执法部门在内部机构之间进行合理分工，由不同的机构来行使处罚案件的调查权、审查权和裁决权，使这三项权力在行使上有所区别，以避免调查主体、审查主体和裁决主体的混同而造成自由裁量权行使不当。

　　第三，建立合议制度。即由三名以上的行政执法人员组成合议或者集体审理机构，对行政违法案件进行审查并作出裁判的制度。合议制度作为一种集体裁决的制度，有利于提高行政自由裁量权行使的质量，保证案件的正确处理。

　　第四，建立案卷制度。建立全市各个行政执法部门统一的完善案卷制度，不仅可以防止执法人员随意裁判，还为行政监督提供了有效依据。广州市各行政执法部门均制作了行政执法标准文书，标准文书作为案卷制度基础连同案卷制度一起成为控制行政自由裁量权的重要保证。

　　第五，建立行政复议资格证制度。广州市早在1992年就建立了行政复议资格证制度，此后每年受理大量行政复议案件，并及时有效地处理案件，取得了许多成功的经验。通过行政执法案件的事后审查和纠正，树立了行政执法机关的形象和权威。

　　3、创新自由裁量权控制机制。广州市委、市政府以及各个行政执法机关积极进行探索和制度创新。在推进依法行政的进程之中，抓住主要矛盾和有利机会，形成了具有创新性的自由裁量权控制机制。

　　首先，建立执法依据动态梳理机制和执法依据协调机制。广州市定期对执法依据进行梳理，保证了执法依据的有效性、权威性。对于相互冲突的规章展开清理工作，或及时废止不适用的执法依据，或由行政执法部门之间进行协商，协商不成的提请上级统一协调解决。

　　其次，明确自由裁量的标准，率先在行政自由裁量权控制机制中引入遵循先例制度。相关行政执法部门将自由裁量要素分解为四个要点：(1)同类主体、相同性质、情节相似的案件，适用的法律依据、罚种及幅度应基本相同；(2)区别对待初犯、多次犯和屡教不改者；(3)区分非故意、故意和过失；(4)区分社会危害程度，并要求据此说明裁量的事实、理由和依据，力求同案同罚。此外，编写典型案例，在行政裁决中引入遵循先例制度，而案例的选取则根据法律、法规以及社会经济生活的发展变化而适时地作出调整。

　　3 进一步完善控制自由裁量权措施

　　广州作为华南地区的经济、文化中心，在改革开放的进程中，取得了令人瞩目的成就，综合经济实力在全国位居前列。在经济飞速发展的同时，也暴露出一些新的矛盾和问题。在推进依法行政和自由裁量权控制，建设法治城市的进程之中，必须认真对待这些问题和矛盾，并分析其原因，解决这些问题，从而更好地推进依法行政和城市法治建设。

　　广州市目前行政执法所依据的法律、法规和规章共计2000多件。如此繁多的执法依据难免会有冲突，如果协调不好，势必会损伤法律的权威性。同时，由于法律、法规规定的空白和不确定性，也给行政执法工作带来了一定的困难。

　　多年来，广州市始终重视加强对行政执法主体的规范，坚持对执法人员进行培训，但执法主体作为自由裁量权行使中的主导方面，仍然是最有可能导致自由裁量权滥用的因素。这主要有两种情况：一种情况是执法主体本身的素质不高会造成对法律、法规的理解或者对事实认定的不准确，进而造成错误的事实认定、错误的程序选择和错误的标准适用。另一种情况是执法主体故意滥用职权，行为虽然也表现为错误的事实认定，错误的程序选择，错误的标准适用等。但在主观上却存在滥用的故意，在这种情况下，执法失当是不可避免的。虽然两种情况在执法主体的主观过错上有很大的不同，但所造成的后果却都是非常严重的，都会直接影响到行政自由裁量权的合理行使。

　　行政相对人作为自由裁量权行使的对象，也会给行政自由裁量权的公正行使造成不利影响。主要表现在，一些行政相对人为了达到一定的目的，采取不正当手段或者不合理行为来影响和干预行政执法主体自由裁量权的行使，托人说情、行贿是长期存在的影响行政执法主体行使自由裁量权的违法行为。

　　地区经济发展的不平衡，媒体、网络对行政违法事件的关注程度，国家法律和政策的变化和调整、财政政策以及行政公正与效率之间的矛盾等，往往也会干预到行政自由裁量权的正当行使。

　　针对我国行政法治现状以及广州社会经济发展和法治建设的情况，现阶段必须从行政自由裁量权的法理厘清、提升行政自由裁量权的体系自控和完善行政自由裁量权的异体监控三个层面来控制行政自由裁量权的滥用。

　　1、行政自由裁量权的法理厘清

　　我国行政法治中存在的滥用自由裁量权等问题，一个重要原因就在于法律对自由裁量权范围的界定比较模糊。而要厘清这个模糊界定，就要界定一个行政自由裁量权的法定标准———“合理性”。合理性是行政法规范本身的一个价值性要素，只有当行政法规范本身具有合理性时，才会被人们所信守和遵从。因此，以合理性原则为指导，通过对自由裁量权的范围进行限制，清除那些过于抽象或不受任何原则和规则指引的自由裁量权，给行政自由裁量权一个合理的空间，应是从立法角度控制自由裁量权的重点。

　　其次要确定行政自由裁量权合理行使的规则。主要包括：(1)同案同罚。将违法案件进行分解，划分为违法主体、违法事实、违法性质、损害后果四个要素。在自由裁量权的行使中，对同类主体、相同性质、事实相似、损害后果相当的案件，一段时期内在适用法律依据、处罚种类以及处罚幅度上应当基本相同。(2)对涉及本行政执法部门执法权限的违法案件根据违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度和主观过错做出分类，分为轻微违法、一般违法和严重违法三个层级，在法律规定的范围内对每一层级制定相应的自由裁量标准。(3)借用刑法学概念，区分初次犯、累犯、竞合犯。根据不同情况，分别给与处罚。(4)明确从重、从轻、减轻和免于处罚的标准。(5)制定行政罚款等级制度。可在法定的幅度内，按照过罚相当的原则，将行政罚款细化为若干裁量等级，确保罚款数额与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当。

　　鉴于行政自由裁量权的广泛性和多样性，具体的规范行为可分为两个层次展开，一是制定全市范围的、具有总体指导意义的标准。主要针对行政自由裁量权行使过程中带有普遍性的原则做出规定。二是各个行政执法部门在全市规范的基础上根据部门实际建立行政自由裁量权基准制度。只有从法理上明确行政自由裁量权的行使原则，从具体行使上给予明确的指引，才能提升行政自由裁量权行使的合法性和合理性，有效地防止行政自由裁量权的滥用。

　　2、提升行政自由裁量权的体系自控

　　控制行政自由裁量权的滥用，应当从内外两个角度进行制度设计。从内部视角来看，要进一步提升行政自由裁量权的体系自控能力。

　　首先，强化行政程序，从运行过程实现对行政自由裁量权滥用的控制。因此，加快制定统一、科学的行政程序法是防止行政自由裁量权滥用、保障依法行政的重要举措。在该法没有出台之前，结合我国已出台的一些单行法律有关程序的规定，应从以下程序制度入手：(1)情报公开制度。凡是涉及行政相对人权利义务的，都应一律向社会公开，依法允许公众查阅、复制。(2)表明身份制度。行政执法主体及其工作人员在进行行政行为之前，要先向相对一方当事人出示身份证明或者授权令，以表明自己享有为某种行政行为权力的程序。(3)回避制度。即与行政行为有利害关系的行政人员不得参与该行政行为过程的制度。(4)裁决书说明理由制度。行政执法主体在做出行政裁决时，要说明做出该项裁决的具体理由。(5)听证制度。行政执法主体在做出对相对人不利的决定之前，应听取有关相对人意见。广州早在上个世纪80年代初就开始在立法中推行听证制度，后来发展到执法听证、预算听证和行政处罚听证。实践证明，这种制度对于规范自由裁量权具有重要意义。(6)行政教示制度。行政执法主体在进行某项行政行为之前、之中或者之后，对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使权利、履行义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知行政相对人并加以指导的义务，如果行政执法主体没有履行该义务而导致相对人因此丧失权利或为履行有关义务而遭受损失，则应承担相应法律责任的程序制度。(7)重大行政处罚备案制度。对重大或者复杂的自由裁量行使案件，应当报送上级行政执法部门备案，接受上级部门的审查。(8)行政执法时效制度。行政执法部门对行政案件的立案、调查、审核、裁决、送达等均应当符合法律、法规规定的时限要求。

　　其次，提高行政人员的道德素养，建立完善的执法责任追究制度，从执法主体角度实现对行政自由裁量权滥用的控制。要通过各种形式的学习、培训，对行政人员进行经常性的道德教育，提高其思想素质，使其牢固树立正确的权力观和执法责任意识，养成合法、合理行政的习惯和自觉性，营造高尚的行政道德氛围，从而保证自由裁量权运行方向上和目的上的自制性和正义性。

　　建立责任追究制度，保证执法质量。具体分为三个层次：行政执法部门内部对有过错行为的追究；上级行政执法部门的监督检查以及责任追究；监察机关的监督追究。责任追究制度的核心是责任到人，通过责任追究对执法主体进行约束。违法不究必然导致有法不依，只有实行严格的责任追究制度，做到有错必究，违法必究，才能使行政执法责任制落到实处、落实到个人。

　　最后，强化行政自控，从系统内部实现对行政自由裁量权滥用的控制。在我国，行政执法机关内部对滥用自由裁量行为的监督与控制主要通过以下途径进行：一是行政执法检查，通过行政执法机关内部对自身执法工作质量的检查，或者是行政执法机关对下级行政执法机关执法工作质量的检查。二是行政复议，即行政执法机关依法对具体行政行为的合法性和合理性进行审查，以实现对“合法”范围内的自由裁量行为予以有效控制。三是参照先例制度，在这些方面，广州虽然做出了一些探索，但仍需进一步的强化和完善。四是建立科学、系统的行政执法考核指标体系。这是加强行政自控的关键。

　　3、完善行政自由裁量权的异体监控

　　从外部因素来看，要控制行政自由裁量权的滥用，必须进一步完善行政自由裁量权的异体监控能力。

　　第一，加强和完善权力机关监督，强化对行政自由裁量权滥用的控制。各级人大作为国家权力机关，与行政执法机关和人民法院的对行政自由裁量权的监督相比较，有它显著的特点：一是权威性。二是间接性。三是事后性。有鉴于此，在我国，权力机关对行政自由裁量权的监督应在以下几个方面得到加强：首先，要认真做好规范性文件的审查工作。对于政府上报的规范性文件或草案，人大要以有关法律、法规为依据，及时组织力量审查。一旦发现有与法律法规相违背的，要迅速向政府提出监督意见直至撤销该规范性文件，以便从源头上堵塞违法行为。其次，要采取各种有效形式监督行政执法。一要抓好执法检查。人大要有计划、有目的地开展执法检查，确保有关行政法律法规在本行政区域的正确实施。二要抓好案件监督。对在执法检查以及接待人大代表和人民群众的来信来访中发现的违法或严重处置不公的行政执法案件，要认真研究，找出普遍性及其存在根源，然后反馈给行政执法机关，以维护法律的尊严和人民群众的利益。三要抓好对“两制”实施的监督。司法机关、行政执法机关建立和实施执法责任制和错案(执法过错)责任追究制，是推进依法治理的重要措施之一。人大要充分发挥自身的职能作用，加强对行政执法机关实施“两制”的监督，特别是要加强对错案、执法过错的监督，追究有关人员的责任，确保依法行政。四要监督和支持司法机关对重大违法行政案件的查处，防止行政权力的滥用。

　　第二，完善司法机关的有效审查。根据广州市法治建设的实践，要使司法对行政自由裁量权的审查有效，应当采取以下措施：

　　(1)建立健全司法保障的法律制度

　　司法保障制度是司法审查的核心内容。当前应抓好以下几个环节：一是在立法上丰富司法审查的制度基础，扩大司法对行政自由裁量权的审查范围。二是由立法机关对行政自由裁量权的行使范围进行界定，明确行使自由裁量权须遵守的原则和规则，为法院在司法审查中提供法律依据。三是细化行政诉讼法中“滥用职权”和“显失公正”的含义，以便于司法实践中进行操作。为了使这两条原则真正落到实处，可以以立法或司法解释的方式对这两个概念作一些列举。

　　(2)在合法性审查原则之外，适当地引进比例原则。目前我国的司法审查主要依照的是合法性原则。实践证明，自由裁量权的性质和特点决定了单纯依靠合法性原则来进行判断已经不足以对其进行控制，因此根据我国的司法现状，可以考虑引进大陆法系的比例原则。

　　(3)明确界定行政权与司法权的关系。我国已经加入世界贸易组织，WTO规则要求“任何行政行为都要纳入司法审查的范围”。目前我国司法机关与行政执法机关仍然有着千丝万缕的联系，司法机关对于地方财政的依附性仍然很强，在这种现状下，应当对司法权做出明确界定。

　　(4)尝试建立行政判例制度。由于社会生活瞬息万变，对同一事物的评价会随着社会的发展而不断变化，因此对行政自由裁量权的评价在不同时期也会有不同的标准。适当地引入判例制度对于行政自由裁量权的控制是非常必要的。

　　第三，加强社会舆论监督，有效防范自由裁量权的失控。社会舆论监督是广大人民群众当家作主，管理国家事务的重要形式，是社会主义民主在国家行政管理上的具体表现。由于舆论监督的公开性，往往会产生其他监督形式所无法替代的特殊效应。现实情况表明，某些违纪违法的行政执法事件，采取诸如纪律处分、通报批评等内部处理形式，往往会触动不大；而事件一旦经媒体公开披露后，就会产生一连串的震动效应：相关行政执法人员会受到社会舆论的谴责、组织的处理甚至被追究法律责任；行政执法部门会迅速采取补救措施整改工作，以尽快消除负面影响等等。因此，要搞好对行政自由裁量权行使的监督，应发挥舆论监督的特殊作用。

　　第四，增加行政相对人权利保障的途径，促使行政自由裁量权的合理运行。为督促行政执法主体合理运行自由裁量权，我国行政法规定了相对人享有了解权、陈述权、申辩权、申请回避权和听证权、抵抗权、提起行政复议权、提出行政诉讼权、请求国家赔偿权和申述检举权等。如此众多的抗衡自由裁量权不合理行使的公民权利，在行政执法主体的行政活动过程中予以行使，能使权利要求汇成巨大的社会力量，实现对合法权利侵害的救济，增强行政执法主体的自律意识，使自由裁量权不合理运用以及异化腐败的状况得到切实、有效的遏制。从广州的情况来看，近几年先后推出了一些配套制度，诸如政府性民意表达机制、协商性民意表达机制、咨询性民意表达渠道、舆论性民意表达体制等，对自由裁量权的制约起到了很好的作用。在新的历史条件下，广州可以先行一步，在一些未知领域进行探索，使行政相对人的权益真正落到实处，为依法行政提供法理上的保障。

　　在实施依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的背景下，对行政权力特别是行政自由裁量权的控制必将会越来越受到关注。行政自由裁量权作为依法行政的关键，在行使过程中必须强调的是合理性原则，该原则不仅是行政执法主体行使自由裁量权的行为准则以及行政司法和监督的准则，最重要的是它为行政相对人维护自身合法权益并请求行政救济提供了依据和标准，是行政相对人申请行政救济的判断依据。行政自由裁量权的控制不是单纯依靠某个制度，而是全方位、内外部相结合以及事前、事中和事后相衔接的，只有这样才能达到好的控制效果，才能完善依法行政。

　　《依法行政与行政自由裁量权》课题组

　　顾问：苏晋中(原广州市人大常委会副主任、市依法治市领导小组办公室主任)

　　组长：李力(广州市人大常委会副主任、市依法治市领导小组办公室主任)

　　副组长：舒扬(广州市社会科学院党组书记)

　　任辽粤(广州市依法治市领导小组办公室副主任)

　　成员：莫吉武(广州市社会科学院政法所所长)

　　祝友军(广州市依法治市领导小组办公室副调研员)

　　梁海波(广州市依法治市领导小组办公室副主任科员)

　　董克难(广州市社会科学院政法所助理研究员)