财产申报制度作为反腐败的一项重要举措在许多国家都已经建立起来，被证明是有效规范公务员行为的一项基本制度和国际惯例。从立法上探讨公务员财产申报制度对于依法约束公务员行为、防止权力腐败，使反腐倡廉走向法制化道路具有重要意义。
公务员财产申报制度亟待立法完善 财产申报制度是指法定范围内的国家公务员依照法定的期限和方式向有关机关如实申报其财产状况及变化情况，并接受有关机关监督检查的法律制度。目前，我国尚未建立完善的公务员财产申报制度。笔者认为，建立公务员财产申报制度可以依法约束公务员行为、防止权力腐败，是反腐倡廉走向法制化的一个重要标志。
国外财产申报制度概览 自1883年英国的《净化选举，防止腐败法》首开该制度的立法先河以来，美国、法国、泰国、墨西哥、新加坡、韩国、俄罗斯、加拿大、尼日利亚等国纷纷效仿并建立起符合本国国情的财产申报制度。时至今日这一制度已成为现代法治国家普遍实行的反腐利器，有着“阳光法案”、“终端反腐”之美称。具体而言，各国财产申报制度的内容不尽相同，主要包括以下几个方面：
第一，财产申报的主体。各国法律划定的范围有宽有窄，如俄罗斯、新加坡等国对公职人员不分级别，一律要求实行财产申报，而美国、韩国等国则规定必须是法定的某种级别或等级以上的公职人员才必须进行财产申报。与此同时，大多数国家都规定，申报人不仅要申报本人的财产，还要申报配偶和直系亲属的财产。
第二，财产申报的内容。主要包括动产、不动产、有价证券、债权、债务、礼品馈赠、招待费以及可能与公职发生冲突的利益等。如美国规定财产申报的内容不仅包括劳务所得、投资收益，而且包括买卖交易情况、接受的赠与和赔偿以及债务和受雇职位的情况，而韩国甚至要求申报人说明财产取得的具体日期及经过。
第三，财产申报的种类。一般可分为三种：一是初任申报指公职人员应在出任后的一定日期内，就其现有的财产状况进行申报，如新加坡为到职时，韩国为任职后一个月内；二是日常申报，指任职后在国家法定的申报日期进行申报，如俄罗斯为不得晚于第二年的4月1日；三是离职申报，指公职人员因特定职务任期届满，或者不再从事国家公务活动，或者因年龄等原因而离退休时，必须申报其全部财产。
第四，财产申报的受理与审查机关。有两种设置模式：一种是受理机关与审查机关相结合的模式，这也是大多数国家普遍采用的模式，受理机关同时肩负着对申报材料的审查职责；另一种是受理与审查机关相分离的模式，其典型代表是韩国，其财产申报的受理机关是国家机关的内部各专门部门，而审查机关则是公职人员道德委员会。至于申报材料的公开与否，各国立法采取了不同的态度，有的采取公开原则，如韩国、法国；有的采取有限制的公开原则，如美国、俄罗斯；有的采取保密原则，如泰国。
第五，违法申报的法律责任。各国都规定了强有力的监督、惩罚手段，除对违反者规定了相应的纪律、行政处分外，还规定了严厉的刑罚制裁措施。如美国对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，司法部可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款；对故意提供虚假信息的人，更可提起刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。
我国现行财产申报制度的缺失 在我国，早在1989年就有全国人大代表提出制定《财产申报法》的立法建议，1994年八届全国人大常委会曾将《财产申报法》正式列入立法规划，但由于各种原因，至今尚未出台。后来，中央先后发布了《关于党政机关县处 级以上领导干部收入申报的规定》、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定试行 》，初步确立了我国财产申报制度的基本框架，在一定程度上增强了国家工作人员家庭财产的透明度，强化了对县处 级以上领导干部的经常性监督。然而，到目前为止，我国既没有财产申报法，也没有关于财产申报制度的正式规范性法律文件，这不利于财产申报制度充分发挥肃贪治腐、防腐倡廉的积极作用。因此，出台财产申报法势在必行。笔者认为，总体而言，现行财产申报制的缺陷主要表现在以下几个方面：
第一，法律地位不明确。
我国现行的关于财产申报的两个规定，在性质上都属于政策性文件而非规范性法律文件，这不仅影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度，也缺乏相应的法律权威性。而2005年通过的《中华人民共和国公务员法》，虽然对规范公务员的管理、保障公务员的合法权益起到了重要作用，但也没有对财产申报作出规定，这不得不说是一大缺憾。
第二，财产申报主体范围过窄。
现有规定所指的申报主体只包括党政机关、审判机关、检察机关、社会团体、事业单位县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人，而不包括军事机关的领导干部、县（处）级以下领导干部。这一规定与我国刑法第九十三条关于国家工作人员的规定不协调，与刑法第三百九十五条规定的巨额财产来源不明罪的主体范围不一致，导致了法律体系内部的矛盾与冲突。
第三，需申报的财产范围不周延。
现有规定列举的需申报的收入主要包括工资、奖金津贴、劳务所得和承包、承租经营所得这四项，然而，这些收入只能反映官员公开的合法经济收入情况，无法反映其真实的财产增量，更无法监控官员的灰色和黑色收入情况，与设立财产申报制度的初衷相去甚远。
第四，财产申报的类型单一。
现有规定所设计的只是一年申报两次、半年申报一次的日常申报制度。仅仅规定日常申报，而不规定初任申报和离职申报，就无法将申报主体的财产状况自始至终置于监督之下。可见，财产申报类型的单一化，不利于职务犯罪预防工作的开展。
第五，财产申报的受理机构缺乏监管权威。
现有规定授权申报人所属各单位组织部门、人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织、人事部门备案。然而，组织人事部门一般只对干部的工资性收入进行登记，对工资以外的其他收入和财产，由于缺乏相应的职权和手段，监督难以落实，明显缺乏权威，难以真正承担起财产申报登记的稽核职能。而负有监督检查职能的党的纪检部门和行政监察部门并不受理申报，只对执行情况进行监督检查，极大地降低了财产申报制度应有的作用。
第六，违规拒报或不如实申报的责任过轻。
现有政策只规定了对申报人不申报或不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。显然，这种责任制度过于温和，对于申报制度难以起到应有的保障作用。
我国财产申报制度的立法完善 国外日趋成熟的财产申报制度为我国提供了可资借鉴的宝贵经验，反腐倡廉建设的持续推进对财产申报制度的完善提出了迫切要求。在我国已经加入《联合国反腐败公约》的大背景下，结合我国的基本国情和公务员的现实状况，借鉴国外的立法经验，笔者认为，对财产申报制度从以下几方面进行完善：
第一，尽快制定《公务员财产申报法》。
要建立健全规范的公务员财产申报制度，首要任务是由全国人大常委会制定《公务员财产申报法》，以解决现行规定法律地位不明的问题。《公务员财产申报法》从1994年正式列入立法规划，至今难以出台，其症结何在呢？笔者认为，从微观层面来看似乎是由于与财产申报法相配套的技术、制度尚不成熟所致，但从宏观层面来看，问题的关键在于思想观念的转变，即推行财产申报法是否必然侵犯公务员的隐私权？诚然，公务员与普通公民一样应该享有隐私权，但是由于其身份的特殊性，导致其隐私权的行使与保护要受到一定的限制，特别是与其任职、廉洁密切相关的隐私，应当公之于众，从而保证公众知情权的有效行使，避免公务员以权谋私、滥用职权行为的发生。可见，基于公务员职位透明度义务的要求，任何人出任公职，都必须部分地放弃其作为普通公民所应享受的某些权利，承担政府公职人员所必须履行的道德义务。这在学理上被称为“公务员个性的法定自我丧失”，正是这种个性的法定自我丧失，为公务员的财产申报制度奠定了合法性基础。因此，制定公务员财产申报法，不仅是法治社会发展的必然要求，体现了公共利益优先的价值理念，而且是公务员自我保护、自我完善的现实需要，促使其自觉接受监督，有效拒腐、防腐，更是我国切实履行条约义务的表现，以展示我国作为负责任大国的良好国际形象。
第二，扩大财产申报的主体范围。
为了保证法律体系内部的统一性，从理论上讲，财产申报的主体应当包括所有的国家工作人员。但是，考虑到我国的现实国情，如果申报财产的主体和国家工作人员的范围完全吻合，财产申报的人员牵涉面太广，反而不利于监督机关在现阶段集中力量抓好反腐倡廉建设。因此，笔者认为，可以分阶段、分步骤地推进，逐渐扩大财产申报的主体范围，现阶段将其界定在担任各级实际领导职务的国家工作人员范围内较为适宜。与此同时，申报人不仅要申报本人的财产，还应申报其近亲属（父母、岳父母、配偶、子女以及与其共同生活的其他家庭成员）的财产，有利于防止一些官员通过转移财产逃脱监管。
第三，明确需申报的财产范围。
在当前财产性收入日益增多、收入来源多元化的情况下，申报者所申报的财产，必须能全面、准确地反映申报主体的财产状况，而不仅仅限于收入。需申报的财产不仅包括工资所得、劳务所得、经营所得，而且包括因继承、受赠、偶然所得及证券、股票等风险投资所得；不仅包括汽车、金银首饰、古董、字画、豪华家具、大件电器等动产，而且包括房产等不动产；不仅包括债权，而且包括债务。
第四，增加财产申报的种类。
为全面规范和监督公务员的财产状况，笔者认为，我国不仅应增加初任申报、离职申报，还应增加退职后申报，使公务员的财产状况始终处于有效的监督之下。在任职前，公务员要向相应机关申报其个人和家庭的所有财产；任职中，公务员要随时申报个人和家庭增加的财产；离职时，公务员要接受审计，说明其现有的一切财产的来源；离退休后，为了防止事后受贿等行为的发生，公务员应在离退休后一定期限内继续接受监督。这样，不仅会使腐败官员难以逃脱法律制裁，而且能对其他官员产生巨大的威慑作用，促使其不敢腐败。
第五，明确财产申报的受理机构。
为了与国际接轨，加大财产申报的力度，应当设立财产申报的专门受理机构。目前，我国已成立了专门的国家预防腐败局，作为国务院的直属机构之一。笔者认为，由该局作为中央的受理机构较为适宜，也符合该局的职责定位，就各级地方而言，在与该局相应的各级机构尚未成立的情况下，可由监察部门的相关内设机构受理。与此同时，受理机构还要对申报财产的真实性进行审查，并公开申报资料，接受大众的监督。至于申报资料公开的范围，考虑到我国的实际情况，可采取有限制的公开原则，即当主管机关认为确有必要公开、公众强烈要求公开或申报人自愿公开时，应当予以公开，同时，公民基于正当目的，经主管机关批准，也可以查阅相关资料。
第六，加重对拒报或者不如实申报家庭财产行为的处罚。
我国对拒不申报或者不如实申报财产的公务员，除采用党纪、政纪等处分方法外，还应该引入刑罚处理方法，用刑罚这一强制手段惩治拒不申报或者不如实申报财产的申报人，以确保财产申报制度的贯彻执行。对此，可以借鉴国外通行做法，在我国刑法中增设国家工作人员拒不申报或不如实申报财产罪，既有利于与国家工作人员巨额财产来源不明罪相协调，又有利于强化行为人违反申报法的责任。
（作者单位：中国人民公安大学）
《变形金刚2》送票！
