城乡统筹发展的新探索

　　天津市发改委示范小城镇课题组

　　党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化建设中一项重大的历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地加以推进。党的十七大进一步强调，要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。胡锦涛总书记指出，“要坚持统筹城乡发展，在经济社会发展的基础上不断推进城镇化，可以加强城乡联系，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，有序转移农村富余劳动力，实现以工促农、以城带乡，最终达到城乡共同发展繁荣。”“十一五”时期是我国加快推进社会主义新农村建设的关键时期，天津作为一个大城市，具有较好的统筹城乡发展的条件和基础，建设社会主义新农村应当有更高标准，更新追求，迈出更大步伐，努力实现科学发展和谐发展率先发展。

　　从2005年下半年开始，本市结合本地实际，围绕着破解农村小城镇建设中普遍存在的土地和资金约束等难题，经过反复调查研究，探索了一条以宅基地换房办法建设小城镇推进社会主义新农村建设的新路子。“以宅基地换房”提出后，得到了国家有关部门的大力支持。国家发改委认为，天津市提出的“以宅基地换房”方式建设小城镇，富有新意，符合我国保护耕地基本国策，有利于在建设社会主义新农村方面探索出一条新路子。国土资源部将天津列为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市，并下达了第一批土地周转指标。国家相关部委的领导同志也多次来津考察指导工作，给予很大的关怀和支持。

　　按照“宅基地换房”这一新的发展思路，本着“试点先行、逐步展开”原则，2005年年底，市政府批准在东丽区华明镇、津南区小站镇和武清区大良镇、南北辛庄村、后蒲棒村开展第一批农村示范小城镇建设试点工作。第一批“三镇两村”共涉及37个行政村，2.1万户、6.6万农民，规划建设小城镇农民住宅291万平方米，工程自2006年上半年开工以来进展顺利，2007年年底竣工216万平方米，4万多农民喜迁新居。在第一批试点取得经验的基础上，2007年上半年市政府又批准在西青区张家窝镇、津南区八里台镇和葛沽镇、汉沽区茶淀镇、北辰区双街镇等九个镇和三个村开展第二批试点工作，共涉及92个行政村，4.8万户、11.1万农民。规划建设小城镇农民住宅563万平方米。目前已有9个试点开工，开工面积达到254万平方米，其余3个试点也即将开工。

　　两年多来的实践证明，本市探索的以宅基地换房建设农村示范小城镇的路子，符合科学发展观的要求，符合天津实际，反映了广大农民的意愿，是解决农村小城镇建设中土地和资金制约的有效途径，是积极推进城乡统筹发展的新探索、新思路、新途径。

　　1以宅基地换房是城市郊区加快社会主义新农村建设的新途径

　　以宅基地换房建设农村小城镇，就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地（村庄建设用地），按照规定的置换标准换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇，除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让的土地，用土地出让收入来平衡小城镇建设资金。从而实现人口向城镇集中，工业向小区集中，耕地向种田大户集中，农民由一产向二产、三产业转移，明显改善生活居住环境，提高文明程度，享受城市化成果，真正实现安居、乐业、有保障。

　　（一）是破解农村小城镇建设土地约束的切入点。土地是小城镇建设的核心问题，在当前国家宏观调控大背景下，不可能通过大量占用耕地来建设新的小城镇，必须以确保耕地总量平衡为前提，实现良性发展。通过以宅基地换房，将农民迁移到新建小城镇居住，可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田。整理复垦后的土地，会大大超过小城镇建设所占用的耕地，确保耕地没有减少，实现了土地使用集约化。如，东丽区华明镇试点，现有12个村共有宅基地12071亩，总人口41063人，新建小城镇需占地8427亩（其中农民住宅区占地3476亩），宅基地复耕后不仅可以实现耕地占补平衡，还可腾出土地3644亩。

　　（二）是平衡和解决农村小城镇建设资金的重要手段。

　　小城镇建设需要大量资金，依靠政府财力、农民自身积累显然不可能。只能在土地上做文章，通过宅基地换房，让土地流动起来，使资源资本化。建设小城镇最大的制约因素是土地，最大的财富也是土地，在对农村建设用地整理的基础上，应当把土地收益返还给农民，用来建设和管理好新的小城镇，使农民享受到土地增值收益的好处。我们建设小城镇，贯穿了这样一种思考。在规划建设新的小城镇时，适当留出用于商业开发的土地，随着人口的集中和城镇规模的扩大，小城镇可供商业开发的土地会大幅增值，通过“招、拍、挂”的方式，取得的土地增值收益用于平衡解决小城镇农民住宅和公共设施建设的资金需求。如东丽区华明镇试点用于农民还迁住宅和公共设施的建设资金约37亿元，可出让的商业开发用地预留了4000多亩，土地出让收益预计达到40亿元以上，实现了小城镇建设的资金平衡。

　　（三）反映了广大农民的愿望。天津当前正处于城镇化加速发展的时期，但城乡之间的差距又十分明显。这种差距主要体现在所享受的公共服务的种类、规模和水平上。农民对实施迁村并点建设新的小城镇，尽快享受到与城里人一样的公共服务具有强烈愿望。比如，无论经济条件好坏，很多村民将孩子送到市区中小学上学，他们认为村里的学校教学水平不高，宁愿多出一些钱也让下一代接受更好的教育，支付了比在本地上学高很多的费用。有的距离城市比较远，农民看一次病仅路费就要花上50至100元。随着农民收入水平的提高和对高品质生活的追求，产生了对城市生活的向往。农村基础设施落后，也让农民觉得生活的诸多不便，迫切希望居住和生存环境能够得到改善，生活质量得到提高。

　　（四）符合天津发展现阶段的要求。天津是沿海开放大城市，区位优势明显。近十几年，经济快速发展，整体实力显著增强。当前，随着滨海新区纳入国家发展战略，加快开发建设，农村土地的级差效应更加明显。近郊农村的农民人均占有耕地少，就业渠道广，特别是这几年从事工业、服务业的越来越多，对土地的依附性日趋减弱，传统的村庄功能在逐步消失。宅基地换房适应了天津发展到当前这一历史时期的要求，完全符合天津的实际。

　　2以宅基地换房是一项系统工程

　　以宅基地换房的根本目的是要解决好“三农问题”，解决好农民问题，使广大农民安居、乐业、有保障。但这也是一项涉及农民切身利益，政策性强、涉及面广的系统工程。既要做好深入细致的群众思想工作，又要把握好规划、设计、建设、管理等诸多环节，实现质量、安全、节约、环境等诸多要求，还要提前做好新的小城镇农民入住后管理制度方面的设计，体现创新要求等等。在试点工作中，我们注意把握以下几点：

　　（一）坚持科学规划。小城镇建设，必须有一个好的规划，没有好的规划不能搞建设。每个镇、村的规划都要突出体现布局特色、建筑特色、生态特色、文化特色和产业特色，不能百镇一面、千村一面。要形成自己的风格，营造自己的特色。大到一个国家、一个城市，小到一个镇、一个村，只有有了特色才有知名度，才有美誉度，才有吸引力，才有竞争力。充分考虑经济社会和人的全面发展需要，努力保留农村的优点，克服农村的缺点，引入城市的优点，扬弃城市的弊病，科学划分居住、服务、产业等功能区，形成布局特色。在建筑设计上，运用先进的设计理念，建筑造型、外沿风格要新颖、美观、协调、统一，形成鲜明的建筑特色。注重历史文化遗存的保护，寻找文化的根，挖掘文化的源，形成各具特色的鲜明个性。按照建设环境友好型、资源节约型社会的要求，统筹考虑基础设施和生态建设，比如，污水和垃圾处理、太阳能利用等问题，都要统筹考虑。新建设的小城镇和新村庄，要非常生态，环境非常优美，绿化非常好。为了保证小城镇规划的高质量，试点工作中实行了总规划师制度，选拔了一批事业心强、水平较高的专业技术人员担任小城镇的总规划师，从一开始就加强全过程的规划监督、协调和管理，切实维护规划的严肃性。规划一经确定，必须严格执行，不能随意变更。

　　（二）坚持产业立镇。温家宝总理在省部级主要领导干部研讨班上指出：“不能把社会主义新农村建设简单理解为就是村庄建设。如果经济不发展，农民收入上不去，村庄建设就没有坚实的经济基础，就不可能持久搞下去”。本市在规划建设新的小城镇、解决好农民安居问题的基础上，高度重视农民集中居住后的就业问题。因为耕地没有减少，土地承包关系没有改变，有的农民可以继续从事农业生产，由于小城镇人口集聚，还将会有更多的人转向二、三产业就业。因此，小城镇在规划时就要充分考虑农民的就业需求，为二、三产业发展留出足够空间。新建小城镇的产业发展应当很好地利用原有产业基础，发挥自身优势，并按照产业结构调整的要求，努力形成“一镇一业”、“一村一品”，真正实现产业立镇、产业兴镇，不断提高农民收入，实现可持续发展。比如，东丽区华明镇试点，规划考虑就业方向是邻近的空港物流加工区和具有自身传统特色的运输物流服务区；小站镇试点，规划了“小站练兵”旅游产业园和具有优势的阀门制造工业小区。

　　（三）重视土地复耕。实施宅基地换房，突出的一个特点是按照国家要求，把小城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，组成建新拆旧项目区，利用国土资源部下达的土地周转指标建设新的小城镇，以复耕后的村庄建设用地归还土地周转指标。在规划和建设好新的小城镇的同时，能否真正把农民宅基地整理出来，复垦成耕地，实现耕地总量不减，质量不降，动态平衡，是宅基地换房成败的关键。因此，各试点区县认真编制了土地整理复耕规划，严格落实责任主体，明确了土地整理复耕的期限和验收标准。凡不能按期实施土地复耕、偿还土地周转指标的，市里不允许再开工新的镇村建设项目，不再安排建设用地指标。

　　（四）尊重农民自愿。新建的小城镇是给农民住的，农民是主体。一定要坚持“一切依靠农民，一切为了农民”的工作方针，做到公开透明，让农民参与，充分走群众路线。区县党委、政府充分发挥各级基层组织作用，不遗余力地做好群众的思想工作。群众不了解的东西要给他们解释清楚，了解了才能理解，理解了才能支持。实施宅基地换房过程中始终贯穿了两个自愿的原则：首先是换房，农民自己申请，要自愿；第二是自愿整理好自己的宅基地，事先要有法律手续，要签协议。区县政府对这个问题都制订了规范性的办法，区县人大常委会也做了决定，依法办事。

　　（五）实施管理创新。以宅基地换房办法建设新的小城镇，不是农村人口简单地向城镇迁居，而是由农业型社会向城市型社会的转变，是一次深刻的变革，必须积极探索管理体制和机制上的创新，实现可持续发展。试点工作中，一是在规划设计时就考虑到未来管理的需要。比如，建设相应的教育、卫生、文化、绿化、物业、社区管理等设施，解决好污水、垃圾处理和防止乱搭乱建等等，都在规划上提前考虑到。过去我们有很多建筑，规划得很好，建设得也好，建成后不长时间就变味了，就是因为规划没有与管理结合起来。二是积极探索小城镇管理制度的创新。从2005年8月开始，市发改委会同市政府法制办、农委、建委、规划局、民政局、国土房管局等单位研究新的小城镇建成后管理创新问题。主要包括：集体建设用地流转制度的创新，镇村管理体制的创新，小城镇管理方式的创新，集体经济组织形式的创新，建设投融资方式的创新，综合执法体制的创新，社会保障制度的创新和小城镇扶持政策创新等。

　　（六）加大政策支持。市、区两级政府围绕宅基地换房试点工作，制订了相应的配套政策，如对规划的小城镇范围内用于“招、拍、挂”出让的经营性用地，政府收益部分实行返还；小城镇基本建成后，新建企业交纳的各种税费，五年内市、区分享部分全部返还，用于小城镇社会公益设施建设和管理的支出。同时，对小城镇基础设施、社会公益设施给予了适当的财政资金支持等。

　　3以宅基地换房是对城乡统筹发展新模式的有益探索

　　党中央、国务院做出了推进天津滨海新区开发开放的决策，批准滨海新区为综合配套改革试验区，要求我们先行先试，积极探索各种发展的新模式，为全国改革与发展提供借鉴。最近国务院批准的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》中，明确“在符合规划并在依法取得建设用地范围内建设小城镇，实施农民宅基地换房试点。”我们感到，以宅基地换房办法建设小城镇，是对城乡统筹发展新模式的有益探索，可以达到一举五得的效果：

　　（一）较好地解决“三农”问题。“三农”问题的核心是农民问题。以宅基地换房建设小城镇的目的就是要实现广大农民安居、乐业、有保障。安居，就是建设新的小城镇，为农民建生态环保安全可靠的住房；乐业，就是在规划建设中留有二、三产业发展用地，选好产业，适合搞工业的搞工业，适合搞物流的搞物流，适合搞旅游的搞旅游；有了产业农民就有了就业，有了就业农民才有保障。通过宅基地换房，还可以使农民的家庭财产大幅增加，收入大幅增加。以东丽区华明镇为例，农户平均现有宅基地和房屋估价4至5万元,到新建小城镇置换一套80多平方米的住宅,价值超过30万元，农民家庭财产增加20多万元。同时,农民迁入小城镇后,就业更多地向二、三产业转移，收入也将明显提高。

　　（二）有效地节约资源。通过宅基地换房，对腾出的宅基地进行整理复耕，可以节约大量土地。通过提高新建小城镇的容积率，明显提高了土地使用的集约度，实现土地资源利用的最大化。同时，实行撤村并镇，可以不再经过那种“村村通”模式，从而大量节约能源、资源。新建小城镇，合理安排集中供热，广泛使用太阳能，扩大中水利用，开辟清洁能源利用渠道，大力推广使用节能环保型建筑材料，也大量节约了能源、资源。

　　（三）明显改善生态环境。总的看来，现阶段本市镇村建设水平比较低，农村脏乱差问题突出，排水、污水处理、垃圾处理设施基本还是空白，农民生存环境亟待改善。通过宅基地换房建设小城镇，统一规划建设基础设施，注重绿化、美化，镇村的面貌和环境将会发生根本性变化。

　　（四）促进管理制度创新。新的村镇要有新的管理，新的管理要求在体制和机制上创新。以宅基地换房建设的小城镇，为管理的创新提供载体。通过创新体制和实行新的管理方法，使新的小城镇成为管理有序，服务完善，环境优美，文明祥和的新型社区。如东丽区华明镇在管理体制上，建立华明镇街道办事处，负责全镇行政管理；改变了原来以村为主的管理方式，小城镇内以3000户左右为一个社区，300户左右为一个邻里，组建以社区党支部为核心、居民代表会议为权力中枢、居民委员会和邻里以及居民小组为基础的新型社区管理体制。

　　（五）拓展发展空间。当前，一方面国家加强宏观调控，对耕地实行严格保护；另一方面经济快速发展需要占用一定的耕地。如何走出一条既不减少耕地，又能满足经济发展需要的路子，是当务之急。通过宅基地换房，从根本上解决了农民生存环境改变、生活质量提高、城乡统筹发展问题，也可以节约、集约利用土地，为经济发展提供新的空间。根据本市规划部门调查摸底的情况，全市小城镇和农村居民点建设总用地现状1184平方公里，规划建设小城镇和农村居民点总用地预计为638平方公里，扣除现状“城中村”用地184平方公里，如果按照宅基地换房办法推进小城镇建设，在耕地不减少前提下，可以多出362平方公里左右的发展用地。

　　4总结以宅基地换房经验加快城乡一体化发展

　　以宅基地换房建设农村小城镇是一个全新的尝试，为今后全市推进社会主义新农村建设探索和积累了宝贵经验。一是高水平规划。规划是小城镇建设之本，没有高水平、有特色的规划，小城镇就建设不好。示范小城镇建设规划要具有一定超前意识和长远眼光，考虑到今后发展需要，并注重了与管理相结合，与农民就业相结合。规划反复修改、论证，并严格履行审批程序。二是高质量建设。小城镇建设质量涉及农民切身利益，要严把质量关，全部采取公开招标，择优选择施工队伍，配备监理人员，严格按照建设标准和规范实施建设，努力建成安全工程、优质工程、廉洁工程、名副其实的民心工程。三是精心组织。宅基地换房建设示范小城镇是农村的一场深刻变革，需要各级政府精心谋划，精心组织、把握方向，谋划全局、保障实施上发挥主导作用。各有关区县都成立了强有力的领导小组，一把手挂帅，成立工程现场指挥部，搭建投融资平台；试点所在镇村主要领导当成大事来抓，抽调得力人员组成工作班子，形成了区、乡镇、村联动的工作格局。四是依靠农民。群众是否满意，是衡量示范小城镇建设是否成功的最终标准。试点工作中，都把农民意愿、群众参与贯穿始终，强调群众拥护率不足95%的，一律不能展开。在征地补偿分配，还迁房型选择、拆迁补偿安置等环节，依法依规让农民自由选择、自主决策。并以村民代表大会形式听取群众意见和建议，制订宅基地换房的一系列具体实施细则，张榜公布等。群众的支持、拥护，保证了宅基地换房试点工作的顺利进行。

　　按照天津城市总体规划，今后全市要建设11个新城，30个中心镇，70个一般镇。华明镇等示范小城镇试点的做法对全市小城镇建设具有重要借鉴作用。在天津市第九次党代会上市委书记张高丽指出，要扎实推进示范小城镇和文明生态村建设，进一步改善农村生产生活条件。天津市委、市政府下发的《关于推进城乡一体化发展战略加快社会主义新农村建设实施意见》，确定了今后一个时期全市新农村建设的目标和任务，明确提出要坚持高起点规划、高水平建设、高效能管理，构造现代化城镇体系，推广示范小城镇建设试点的经验，按照统一规划、政策引导、尊重群众、市场运作的原则，采取以宅基地换房等多种形式，分层次地稳步推进，引导农民向新城、中心镇、一般镇和中心村集中。

　　随着宅基地换房的不断完善，将在本市社会主义新农村建设中发挥越来越重要的引领作用，它对于缩小城乡差别，使农民共享经济社会发展的成果，改变城乡二元经济结构，真正实现城乡统筹发展，具有重要的现实意义和深远的历史意义。