地方金融控股集体胎动 政金博弈再现新局

　　地方金融控股集体胎动 政金博弈再现新局

　　本报记者 陈昆才

　　曾几何时，地方政府领导一个现场办公会，就能让辖内银行当场拍板承诺贷款。而现在，“再说这个话也没人会听了。”4月下旬，一位地方银监局官员说。

　　地方政府显然不甘于在政金博弈中式微，由地方政府主导的金融控股集团公司（下称“地方金控”）或将扭转乾坤。

　　目前，部分省市正掀起以整合地方金融资源为初衷的金控热潮，一些地方政府表现出很高的积极性；地方金控热潮背后隐现的乃是政府行政指挥棒与市场无形之手的角力。

　　山东银监局局长周忠明表示，地方政府通常热衷于对稀缺资源尤其是货币资本的集中控制，唯此才能保证地方政府的行政目标（如经济发展、社会利益最大化等）变成现实。

　　当前，我国组建地方金控公司的典型模式为，对地方控制的大型企业集团实施重组，以“换股”等方式对分散在各地方金融机构的地方财政性质股份进行整合，最后通过该企业集团实施对地方金融资源的集中控制。

　　而令监管人士担忧的是，由于针对金控的监管法律制度框架尚未建立健全，地方政府主导的金控，将引发出资人监管的难题，使得地方金控在出生时便带有先天性的体制缺陷。

　　地方谋略金控

　　无锡市国联发展（集团）有限公司（下称“无锡国联”）的金融版图正在扩大。

　　无锡国联成立于1999年5月8日，作为无锡市人民政府出资设立并授予国有资产投资主体资格的国有独资企业集团，无锡国联现全资、控股企业主要有国联证券有限责任公司、国联信托投资有限责任公司（下称“国联信托” ）、国联期货经纪有限公司等。

　　“无锡国联原来有一些金融机构的股权，现在提出要控股锡州农商行，至少是参股，而后者正在计划增资；并且有进一步增加对金融机构的浓厚投资兴趣。”4月中旬，一位银行监管人士说。

　　4月22日，在江苏银监局一季度监管例会上，江苏银监局局长于学军透露，无锡国联集团筹建财务公司（注册资本1.2亿元）的申请已获银监会批准。无锡国联旗下再添一家金融企业。

　　无锡国联仅为缩影。

　　“江苏省政府已在考虑打造省级金控的时机问题。”4月中旬，一位接近江苏省金融办的知情人士透露。

　　“江苏省组建金控的动静似乎不大，因为江苏的情况比较复杂。”4月16日，江苏某大型金融企业的一位中层说。

　　这位中层举例称，比如江苏银行的股权比较分散，江苏省国际信托投资有限公司（下称“江苏信托”）持有江苏银行11.6%的股权，为第一大股东，但“并不是控股股东”。而且江苏信托正忙于借壳上市，江苏银监局已对其进行初审，银监会也已下发无异议函。

　　无独有偶。探索设立金融控股公司被列为今年安徽省政府的重点工作。

　　1月25日，时任安徽省人民政府代理省长的王三运（现为安徽省人民政府省长）在政府工作报告中指出，今年要“整合地方金融资源，积极探索设立金融控股公司”。

　　由于“探索设立金融控股公司”被列入今年的重点工作，作为政府的智囊机构——安徽省委政策研究室一直在做相关调研，但有知情人士称，调研报告至今未出。

　　“组建金控一事，现在还处于探索阶段。”4月23日，安徽省金融办有关负责人说，此前已进行过一些调研，但具体方案还未出炉，是否以某一现有的企业作为金控平台，都还没有确定。

　　“现在的进展，我们也不清楚，因为这是属于政府管理部门的事情。”4月16日，安徽某金融企业高层说。如果安徽未来组建金控，这家金融企业或将是成员之一。

　　而主平台之争或将是安徽组建金控道路上最关键的问题。

　　多位当地金融系统人士透露，约在一年之前，安徽省财政厅就已向安徽省政府相关部门上报一份金控组建方案，核心是以该厅出资设立的安徽省信用担保集团为母体。

　　“从严格意义上说，担保不能算是金融机构，而是一个中介机构。”4月14日，一位参与方案设计的金融专家称。

　　当地金融系统人士还透露，除财政厅之外，安徽省发改委计划以旗下安徽省投资集团为主体，提出组建金控的方案；安徽省国资委则希望以安徽国元控股（集团）有限责任公司（下称“国元集团”）为平台。

　　前述金融专家说，要组建金控，国元集团是良好的载体，“因为国元集团本身就是一个金控，只要在资源整合上想一些办法即可（如整合省属企业持有的徽商银行股权，划拨给国元集团）。”

　　目前，国元集团已全资拥有或控股国元证券公司、国元信托公司、国元农业保险公司、安泰期货经纪公司等多家金融机构。但国元集团缺乏银行类控股子公司，只有子公司国元证券持有1亿股徽商银行股份。

　　当然也有倾向于以银行作为金控主体的观点。

　　一位银监会系统官员称，因为商业银行筹集资本的能力很强，其掌握大量的存款人、贷款人信息，客户资源、网络资源优势明显；“其他金融机构可以依托银行开展业务”，这也是管理层有意推动的探索方向，例如目前银行可以投资参股基金、信托、保险等金融机构。

　　“不过（徽商银行）股权较为分散，省属和市属国有股权占比旗鼓相当，以徽商银行为主体组建金控的成本很高。”4月中旬，另有一位参与方案设计的知情人士称。

　　博弈新局

　　与广东、上海等省市相比，苏皖两省只是跟进者。

　　山东银监局局长周忠明表示，目前，地方政府主导的地方性金融控股公司主要以“地方财政＋金融资本”形式出现，代表者有广东省的粤财控股、上海国际集团等；其他如重庆渝富、山东省鲁信控股、合肥市兴泰集团（详见本报1月31日11版《建行洽购合肥兴泰信托》）等地方企业，也都实现了对地方政府所属金融资源的整合归并与强化。

　　如1998年广信破产引起广东信托业震荡，省内信托公司大多重新整治。粤财信托成为为数不多的幸免者之一，自2001年起实施重组。重组第一步，是将粤财信托的政府股东置换为粤财控股。2001年底，粤财信托再向粤财控股剥离资产、负债和所有者权益，分别为21.73亿元、10.79亿元和10.94亿元。

　　此后数年，粤财控股又持续性地接收了来自广东省财政厅的各种方式的注资。公开资料显示，经过一系列资产重组，目前粤财控股已成为拥有粤财信托、粤财投资、香港飞龙国际投资等十家全资、控股公司的企业集团；其远期经营目标定位为以金融产业为核心，以信托理财、股权投资、实业经营、资产管理为主营业务的地方性金控集团。

　　“最早诞生的地方金控，基本是为了整合原有政府股权的需要。”周忠明表示，当然，在这一发展过程中，政府控股不断在增加和强化，呈扩大之势。

　　而后来者热衷于组建金控的动机又是什么呢？

　　“安徽已经酝酿很久了。”前述金融专家说，组建金控的优势在于，一是可以在跨业经营的大趋势下，提前应对，增加金融机构的实力；二是通过搭建金控平台，承接一些注资和充当引资平台等。

　　而从深层次来看，“乃是地方政府与金融企业的博弈。”另一位地方银监局官员指出。

　　某地方银行的股东说，一些强势的地方政府可以“无为而治”，仅凭一条“党管干部”的组织原则，就能实现对所属金融机构的控制，这种做法目前依然能找到“踪迹”。

　　然而，随着市场经济向纵深发展，商业银行等金融机构的市场主体身份得以逐步体现，地方政府对金融机构的管理方式也在调整之中。

　　周忠明在一篇研究文章中指出，在当前的财税体制和政绩考核模式下，地方政府行为的一个突出特点是热衷于较快的经济增长。

　　而区别于中央政府的是，地方政府不能发债融资。在经济增长需要金融引擎驱动这一规律的倒逼之下，地方政府还是要“在金融资源领域想办法”。

　　周忠明表示，金融控股公司属于典型的中央集权式的经营管理组织，因此自然而然成为整合和强化地方金融资源的一种标志性模式，成为地方政府控制和联合金融市场的主要渠道。

　　而且与从事单一经营的金融机构相比，金融控股公司在成本、信息、风险控制、资金筹措、跨地区经营、综合金融服务、金融创新等方面都具有明显优势。

　　在周忠明看来，地方政府主导金控，还有另外一个考虑——抵制外部投资者对本地金融机构的控制。

　　“尤其在某一些强势地方政府的身上，看得比较明显，他们十分警惕外资、民资、省外资本对地方金融机构的控股，有一种‘肥水不流外人田’的思想。”周忠明续称。

　　但前述金融专家直陈，政府与市场如何结合，组建金控到底是市场的行为，还是政府的行为？

　　另一位地方银监局负责人也表示，政府在重视金融之时，还需要一些多元化，要相信市场的力量；发展金融是企业行为，况且金融机构的审批权、监管权都在中央，不为地方所掌握；但“现在有一些省市政府发展金融的思维是政府领导亲自抓，配置资源”，政府的资源毕竟是有限。

　　出资人监管难题

　　令监管人士担忧的重要问题是，政府作为金控的出资人或控股人之后，谁来监管这个出资人？

　　一位银行监管专家介绍，目前，在中央监管层面，主要以主辅协调的方式，依靠监管信息共享来解决跨业监管问题，“这种框架性的协议层级比较低，而常规性的制度目前还没有建立健全”。

　　在此种背景下，地方上的一些监管和风险管理的协调机制层次更低。所以，上述监管专家认为，由地方政府主导的金控，将会面临很大的监管和风险管理问题。地方政府在尝试金控的过程中，“需要解决好两个前提问题，才能继续朝前走”。

　　其一，摆正金控的发起人问题，“尽量缩小政府的影响力，缩短政府的影响半径”。

　　上述监管专家称，地方政府不能总是考虑自己牵头，财政出资，利用一个平台去控制金融企业；如此一来，会走国有企业发展的老路；政府可以研究，并让金融机构和相关部门提出意见和建议，但这本身是一个市场主体的行为。

　　其二，解决管理和监管上可能存在的问题。“不同金融企业存在经营理念和文化上的冲突，磨合期会很长。”这位银行监管专家续称，可以依托一个企业，再依靠政府的影响力去推动；“而如果有部门利益牵涉其中，日后将很难实施有效监控”。

　　举例而言，如果地方金控由财政控制，那么在监管部门向金控企业实施监管措施时，财政可能会去游说地方政府，最后，由政府出面与监管部门进行沟通；“而地方政府所发挥的作用，往往会抵消监管的合规性。”上述监管专家直言。

　　耐人寻味的是，在某些省份探索研究组建金控时，牵头部门往往较少与一行三局（地方人民银行、证监局、保监局、银监会）深入沟通相关问题，而是自行调研和设计方案。

　　“（地方）政府部门在考虑金控时，往往不会想到监管问题，等搭建完毕了，才将它放到监管部门面前，让你来监管。”前述监管专家如是说。

　　地方金控不是方向

　　本报记者 陈昆才 实习记者 马振辉

　　近来，一股热潮引起了山东银监局局长周忠明的关注。

　　“以上海为代表的金融控股崛起，各个地方政府的积极性都很高，有的已经着手开始整合政府原来控制的金融资源，有的提出计划进一步扩大政府控股金融机构的范围。”4月13日上午，周忠明在接受本报记者专访时说。

　　但周表示，在热潮中要保持一个清醒的头脑，“我分析下来，地方金控不是方向，所以提出不同意见”。

　　四大利益驱动

　　《21世纪》：目前，地方政府对组建金控表现出很高的积极性，你认为，地方政府主要有哪些动机？

　　周忠明：分析其动机有四。第一，地方政府希望增加对地方金融的控制力和话语权。地方政府往往认为，在金融领域，保持一定的话语权，有利于在经济发展中有一个良好的支持平台。但目前大型商业银行和全国性商业银行的控制权均在总部，地方政府认为丢失了管理上的话语权，从而丢失了这一支持平台。

　　第二，最近几年，金融业成为新兴崛起的行业和良好的经济增长点。金融股带来的丰厚回报，使地方政府觉得投资金融大有前途。尤其是，一些地方金融企业上市后，原有的股权增值巨大，成为一个强大的诱惑。

　　第三，部分地方政府为抵制外部投资者对本地金融机构的控制，尤其在某一些强势地方政府的身上，看的比较明显。他们认为，与其让境外或省外投资者、民营投资者控制金融机构，参与经营获利，不如自己来，产生了自己投资、直接经营的冲动。

　　第四，目前，在地方政府大力发展总部经济的大目标下，金融成为非常好的一个平台。发展总部经济，可以促进将税收等收益留在当地；而成立金控是确保在金融领域推行总部经济的有效手段。

　　在上述四大因素的驱动下，形成一股地方政府竞相组建金控的热潮。

　　地方金控的行为悖论

　　《21世纪》：地方金控模式存在哪些优点和弊端？

　　周忠明：优点主要是从有利于地方经济和金融机构发展来说，一是有助于增强地方金融业的整体实力；二是有助于实施金融资本的集约管理；三是有助于对金融资本的投资运作。

　　《21世纪》：那么，弊端又有哪些呢？

　　周忠明：总体而言，地方金控呈扩大之势，与中央多年来一直强调的政府投资从竞争性领域逐步退出，这一大方向不符合。具体而言，有三个问题值得深思。

　　第一，金融市场的效率体现在必须保持较高的竞争度，但从政府控股来说，政府投资控股比例越高的市场，竞争性越差，垄断性往往会随着政府投资比重的上升而上升。

　　如此一来，降低了金融市场在资源配置中的正面作用，强化了政府在金融资源配置中的行政主导作用，这与以市场作为资源配置主导的方向是背离的。而且这与近年来国有商业银行改革的做法也是反其道而行之，会抵消改革的作用。

　　在这种情形下，政府很难找准角色定位，发生越位，从而不能起到公正执法的作用。由于利益关系的牵制，政府的职能发生扭曲。这样的市场也就很难稳定运行，不利于其取得长远发展。

　　第三，政府与金融机构的目标存在冲突。政府目标在于社会利益最大化，而金融机构是围绕利润最大化的目标来运作。在地方金控的运作过程中，究竟选择什么样的目标作为自己的目标，存在一个悖论。

　　如果地方金控按照投资者（地方政府）意志为目标，也即社会利益最大化，这违背金融机构作为独立市场主体，自身收益最大化的目标，金融机构无法实现可持续发展。而如果地方金控公司选择利益最大化作为行为目标，地方政府的控股则失去意义。

　　正是由于地方金控在行为目标选择上存在悖论，故而无法真正成为有效的市场主体进行运作。

　　《21世纪》：过去，地方政府控制金融机构的教训很多。

　　周忠明：是的。主要包括，第一，产权不明晰，所有者缺位，从而导致公司治理缺失，内部人控制，或者是政府行政控制。

　　第二，行政干预。国有股权比例过高，行政色彩过浓，造成商业银行高管人员成为变相的政府官员，不是按照市场需求来管理银行，而是按照政府官员的需求来管理银行，跟着行政指挥棒转。

　　第三，政府容易背上过重的财务包袱。一旦金融机构经营失败，由于政府控股比例过高，就难脱其咎，不得不反复动用公共资源来进行救助和化解风险。而这些经营性风险，本来可以通过民间资本来分散承担。

　　我国在20世纪90年代末那一轮经济调整中，已经有了深刻教训，应该在这个问题上有清醒的认识。以前是政府直接控制一个金融机构，现在是政府控股一个金控集团，本质上没有区别，只是解决了一个投资者主体问题，可能有助于加强管理，并不是说把问题真正解决。

　　在引导期发挥作用

　　《21世纪》：在现阶段，地方金控应该还是有一定的积极作用吧？

　　周忠明：是的，在一定范围和一定阶段之内，地方金控仍然可以发挥自己的作用。

　　第一，现有一些地方政府（包括国有资本）已投资入股一些金融机构，但投资较为分散，对投资的管理效率不高；而为了实现专业化管理，整合现有资源，以提高国有资本在金融领域中的投资效率，可以采用金控模式。但需要注意的是，前提不是新增政府投资，而是对现有存量资源进行整合。

　　第二，在引导期发挥作用。金融是近几年新兴崛起的现代服务业，在中国总体发展还处于初级阶段。对此，政府通过投资，加以引导，培育市场主体，促进市场进入成熟和稳定发展期，是有好处的。尤其是在国内民营投资市场还不成熟的情况下，政府扮演培育者角色，有利于金融机构度过初始发展阶段。

　　第三，在风险处置过程中，为保证金融市场的健康发展，需要政府担任控股人，发挥作用。这一做法可增强市场信心，减少市场对风险的恐惧，尽快抑制和化解金融风险，促进市场的稳定。

　　过去几年，我国处置地方金融机构风险时，采用了类似办法，也取得成功。但在风险处置过程中，需要明确一条，政府只是担任过渡期的主导作用。一旦机构恢复稳定，政府就需要明确退出的目标、步骤和方法，而不是越捂越紧，最后把整个市场的东西都捂在自己手中。