美国 四重法律机制保障捐赠人利益

　　四川省汶川大地震发生之后，中央及地方及时展开救援活动，但是受难人数之多仍令我们心痛。令人欣慰的是，来自国内外的爱心人士慷慨解囊，捐款捐物，正在汇成一股巨大的慈善洪流。希望这股爱的力量所汇聚的慈善洪流，能够健康成长，源远流长。

　　中国是一个自然灾害多发国，灾前的预防和培训尤显重要。我国慈善事业发展也处在发育和发展之际，如何构建一套适合我国慈善事业发展的法律体制，凸显关键。美、英两国灾前培训和慈善事业的发展在当代世界具有很强的代表性。为此，本版专门组织了一组稿件，介绍颇具特色的美国社区救灾反应队和英、美两国是如何监管慈善组织，以保障捐款人利益的，相信对我们会有所启迪。

　　美国 四重法律机制保障捐赠人利益

　　美国是慈善事业最发达的国家之一。在这背后，有着四重相辅相成的法律机制相互支撑，从而保障捐款人及公众的利益，使捐赠人捐得放心，也使真正需要的被捐赠人最终能获得救助

　　彭中礼

　　美国不仅是世界上经济最发达的国家，同时也是慈善事业最发达的国家，美国13岁以上人口中的50%每周平均志愿服务4个小时；75%的美国人为慈善事业捐款，每个家庭年均捐款约为1000多美元。从志愿者占总人口比例和慈善捐赠的规模来看，美国无疑是世界上的慈善大国。如麦当劳创始人的夫人死后捐献了自己的全部财产，世界首富比尔·盖茨夫妇也一再表示死后将把400亿美元全部捐献给社会。

　　美国是如何做到使爱心人士乐于捐赠而且安心捐赠的呢？美国慈善业以其活力、多样性、经济实力和成长速度而格外引人注目，一个影响慈善业发展的更重要的因素是，美国有一个对慈善部门发展有利的法律环境，是完善的法律机制让美国人得到了奉献爱心后的道德感升华。作为世界上的慈善大国的美国，它有四重法律体制保障爱心人士可以顺心、舒心和安心地捐赠。

　　免税政策鼓励捐赠成习惯

　　早在1917年，美国政府就出台了免税政策鼓励捐赠。它一方面鼓励富豪捐赠，成立慈善基金会从事公益服务；另一方面也鼓励不是很富有的人拿出一部分钱来捐赠，以减免自己的所得税。这一政策长期不变，捐赠就逐渐变成了一种社会习惯和普遍现象。

　　这导致美国人的捐献像是在进行一场“冠军赛”，20世纪80年代，美国商业大亨郎埃圳(EugeneLang)捐了3000万美元；90年代，有线新闻网总裁特纳捐给联合国10亿美元，而他总共才有30亿美元资产。在20世纪结束前，美国捐款冠军是微软总裁盖茨，他曾一次捐赠20亿美元；最近又有报道股神巴菲特的捐款超过400亿美元。

　　值得一提的是，在美国，爱心人士是广受别人的尊重的，因此，相关部门在捐赠行为面前总是“绿灯”放行。

　　首席检察官监管善款

　　鉴于慈善组织是为了不特定人的利益而组建的，如果慈善组织有违法行为，一般的社会公众会因为诉讼资格受到限制而无法起诉，所以在美国大多数州，首席检察官有权监督和管理慈善机构，对其活动进行规范，而慈善组织必须经常性的报告其业务活动和财务状况。

　　例如，加利福尼亚首席检察官对慈善机构具有广泛的监督权，包括调查权、诉讼权和其它法律赋予的监督权力。同时，慈善机构的管理层对慈善机构负有管理责任，若董事不能履行其责任，州首席检察官有权迫使该董事赔偿损失。

　　此外，美国国内的税务局可以通过慈善组织提供的年度报告信息，通过审计慈善机构的财务和经营状况，以及通过评估，给违规慈善机构的处罚和罚金等三种方式进行监督。

　　自我监督管理体制树形象

　　慈善组织设立董事会，负责政策的决定和监督。同时还设立执行官具体执行董事会的决议，并受董事会的监督。董事会通过采取定期评估执行官的工作绩效，考察执行官的工作方向是否与组织的使命相悖，特别是对组织的财务运作进行严格监督。

　　美国还建立了非营利的行业监督体制，用于交流信息、组织会议、研究公共政策、增进非营利组织的公开性和透明度，以保证其健康发展。

　　如始创于1918年的美国民间评估机构慈善信息局，对全国公众筹款的慈善组织进行评估，形成评估结果公诸于众，在美国具有非常高的权威性。这成了美国公众决定向哪个慈善组织捐款的主要依据之一。

　　信息披露制度促监督

　　美国通过慈善组织每年在国内税务局填写的各种制表，将各慈善组织的日常活动、财务支配等信息登记在案，供大众查阅，人们可以随时了解慈善组织机构资金的花费和使用去向。

　　在西方的其它国家，如英国、德国、瑞士等，也有一系列的法律制度，构筑了捐赠的法治保障体系，使得捐助人能够顺心、舒心而又安心地捐赠。特别是各个国家都有捐款信息披露制度，保证公众能够随时了解捐款的去向和所用何方。

　　由于慈善组织具有社会公益性及其财产捐助性的特点，社会公众往往需要对慈善组织的具体活动取得一定的了解，从而基于对该组织的信任进行慈善捐款等活动。

　　因而，如何建立并保持慈善组织的社会公信力成了慈善组织监督的一个重要环节。各国均建立起慈善组织的信息公开制度。信息公开制度的建立已成为当代各国捐款法制现代化的特色和趋势。如德国巴伐利亚财团法也就财团法人的准入信息及日常活动信息向社会公众进行公布。针对慈善组织的法律监督，将其相关信息在社会公众中进行披露，显然可以通过增强慈善组织的透明度，实现对慈善组织法律监督的低成本和高效率。通过这些制度的保障，人们的热情和爱心才算得到了特别充分的尊重，从而建立起更加友好、信任的和谐社会关系。

　　有人说，道德是法律的重要渊源，法律为道德提供坚实的后盾和基础。虽然道德规则或传统不能通过有意识的选择或制定而废止或改变，但法律的制定或废止却可能是某些道德标准或某些道德传统改变或衰败的原因之一。

　　在某种条件下，通过法律机制的有效保障，还可以加深和强化人们的道德感。赈灾是公民资源选择的行为，是强烈的道德感支撑的意思自由之举，也是善良风俗理念的现实表达。法律作为管理人类行为事业的规则，应该有利于人们道德感的理性表达和合理表现。

　　让捐赠制度系统化、法制化，既是对捐赠这一与人类的道德感相适应的行为的肯定与保障，也是让捐赠人更为顺心、舒心和安心的根本保障所在。

　　(作者单位：中共湖南省委党校法学部)