聚焦四川汶川震灾制度建设

　　聚焦四川汶川震灾制度建设

　　大地震能否催生中国的紧急状态法

　　汶川大地震是建国以来破坏性最严重的一次自然灾害，国家启动了一级地震灾害响应，其依据就是危害程度最高。可是我们国家并没有一部应对最高级别危机的法律

　　对话抗灾

　　对话人物：秦平 本报记者

　　于安 清华大学政府管理学院教授 行政法专家

　　记者：这次四川汶川地震，应该说是新中国发展史上的一次大灾难，我国政府的危机处理能力得到了国际国内的一致赞誉，此前，我们在对话中对此都给予了充分的肯定，有专家认为这说明我国政府越来越成熟理性，依法行政的水平越来越高。但也有专家认为这次地震灾害中政府的响应所依据的是政府文件而并非人们寄予厚望的法律。事实上，就地震这个问题我们国家相应的法律法规并不少，如1995年国务院颁布施行的《破坏性地震应急条例》，1997年全国人大审议通过，1998年3月实施的《中华人民共和国防震减灾法》，以及2007年全国人大审议通过并实施的《中华人民共和国突发事件应对法》。在这些法律实施后，为什么还有人认为我国的应急法制不健全呢？

　　于安：这里我必须向你澄清，首先，防震减灾法是侧重于防范性的法律，突发事件应对法并不是应对像汶川大地震这样的重大自然灾害的，它的级别不够。从当初的立法本意上来讲，我们是希望能够制定这样一部最高级别的应急法律的，但最后的立法结果绕开了这个问题。我们看突发事件应对法第69条的规定，“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”应急制度是基于分级来设立的，从这一条的表述我们就可以看出这不是一部最高级别的应急法律。

　　汶川大地震震级已达到8.0级，而且是浅表地震，应该说是建国以来破坏性最严重的一次自然灾害，国家启动了一级地震灾害响应，其依据就是危害程度最高。可是我们国家并没有一部应对最高级别危机的法律，因此我以为汶川大地震应该是催生我国紧急状态立法的一个有利契机。

　　记者：既然是如此，当初我们在立法时为什么没制定最高级别的紧急状态法，而选择了突发事件应对法呢？

　　于安：我认为这里有两个原因，第一，毕竟一个国家发生这种极端重大的突发事件的机率还是很小的，制定出来的法律很可能相当长一段时间都用不上，从有针对性的立法和节约立法资源角度上讲，没有那么强的迫切性。第二就是如果发生了极端性重大突发事件，可能最终都会衍化成社会事件，这个时候我们还有戒严法。

　　记者：您说像汶川大地震这样的重大自然灾害应该动用紧急状态法，而不是突发事件应对法，依据是什么呢？

　　于安：那就是响应级别。应急法律的设置是基于分类和分级来进行的。所谓分类就是政治性的和民事性的，政治性的大家都能理解，是关涉到国家政权的稳定的事件，我们有戒严法可以解决。民事性的就是指自然灾害、公共卫生、社会安全等这一类的事件。分级就是指根据灾害的破坏程度来区分，我国对自然灾害的响应等级分为四级，我国对这次汶川大地震使用的是最高响应级别。但事实上我们也知道，这种浅表、高强度地震是非常严重的，对人类社会的生存可以说是灭顶之灾，它不是一个部门、一个地区的紧急动员就可以解决的，这个时候当然要启动最高级别的紧急状态法。

　　记者：那么，就我国目前的法制现状来讲，您认为该如何解决现在应急法制不健全、不完备的问题？

　　于安：两条出路。第一，综合性立法，制定一部普遍适用的法律，不再分类了，不仅限于地震，各类的危机都应包括进来，像年初的雪灾这样的自然灾害都属于法律的调整范围，这就是我刚才说的紧急状态法。第二就是修改现行法律，建立起分类的紧急状态法，我国现在关于地震的法律制度，你刚才说到的一部1997年的法律，一部1995年的国务院法规，立法距今已有10年，显然我国的政治、经济、社会状况都发生了很大的变化，所以我认为应该修改防震减灾法，在该法中建立起适用于应对像汶川大地震这样重大灾害的紧急状态。

　　记者：刚才我们谈了这么多关于我国应急法律制度的缺失和制定紧急状态法的重要性，您能不能再给我们谈谈，紧急状态法的一些基本原则和问题呢？

　　于安：紧急状态法的一个核心问题就是调整在极端情况下的政府行政行为，其基本原则就是在紧急状态下政府有权使用最高程度的动员力，和享有最大的裁量权。在紧急状态下政府的决策体系会发生重大的变化，这个时候有效地应对危机是政府的惟一目标。我刚才说突发事件应对法处理紧急状级别不够是因为突发事件应对法改变的只是常态下的行政制度，而紧急状态法要改变的将是常态下的宪法制度。民主宪法是为和平时期准备的，而紧急状态下，民主宪法规定的一些权利可能就要让度出来，比如议会这个时候可能就不能再发挥作用了。

　　记者：我们看这一次汶川大地震政府就享有了很大的动员权力。

　　于安：这无可指责。从法律上来讲，应急法和常态法对政府权力的约束会有很大的区别。首先，我们知道突发事件有很大的不确定性，无论是其危害程度，还是危害方式、危机的特点都是不确定的，就比如，同样是大地震，这一次汶川大地震因地貌变化而产生的堰塞湖对下游群众生命财产的威胁，在当年的唐山大地震中就没有发生过，事前人们也没想到呀。因此，政府的应急措施也不能做积束性的规定，这时政府应急行动的最高准则就是有效克服危机。其次，从应急法来讲，对民事性突发事件，法律不对受益型的政府行政行为做限制性规定，这里受益型的行政行为主要指的是政府的各种援救活动，应急法律主要要限制和解决的是政府的不作为。从这个角度上讲，这次汶川大地震政府的各项措施是非常有效的。

　　记者：既然说到这，作为一个行政法学专家，你能否就这次汶川大震政府的救援工作作一个评价呢？

　　于安：我认为，在我们的社会面临重大危机的时候，基于我们民族强大的传统文化底蕴而形成的全社会的共识，铸就了政府应对危机行为的合法性基础。这不是某个法律条文可以规定的，可能与法律无关，但确实是我们社会文化中独有的，特别是那种在危难中产生的伟大的牺牲精神，任何法律也规定不了，所以在救灾中我们才会看到那么多感人的东西，才会发现那么多民族的精神。

　　慈善捐赠是企业和富人应尽的社会义务

　　热点聚焦

　　陈杰人

　　在面临人类共同的敌人时，如果企业和富人不在承受能力范围内合理负担捐赠任务，不仅违背了人类生存的潜规则体系，也是对财富私有的极端化理解

　　四川大地震后，各界慈善捐赠热潮兴起，围绕着慈善捐赠，社会也出现了各种各样的争论，比如说捐与不捐的问题，比如说捐多捐少的排行问题等。我个人认为，对捐多捐少给予排行，给捐少的人形成过大的压力，从而制造一些不必要的矛盾，是不妥当的，但慈善捐赠确实是企业和富人应尽的社会责任，这是不能回避的。时代发展到今天，慈善捐赠不再只是富人和企业的道义责任，更是他们应当承担的社会责任。批评一些企业一毛不拔的抠门行为，不是人为制造责任，而是落实富人本应承担的责任。

　　我不否认，企业和富人们的财产，属于他们所有，根据私产自治的原则，其他人无权利进行干涉。但在当代社会，随着社会财富分配规则的逐渐演变，以慈善、环保、劳工权利保障等为核心内容的企业社会责任，已经成为全世界市场经济国家内不成文的通则。对社会的慈善捐赠，也成为有产者特别是成功企业和富人的不成文义务。这种义务，已经超越了道德的范畴，并进而变成社会分配准则。

　　早在1919年，卡耐基就曾说过：“富人在道义上有义务把他们的一部分财产分给穷人，在巨富中死去，是一种耻辱。”这句话确立了富人的慈善道德义务，但近30年来的经济实践则将这一义务推到了社会义务的阶段。因为人们意识到，富人和企业所拥有的财富，仅仅是这个社会财富分配过程中的一个阶段性结果，不管谁拥有财富，他都不能脱离整个社会而实现。因为，不管是企业还是个人拥有财富，都和社会分工、社会协作、他人的帮助、对自然和人文资源的使用等多种因素有关。因此，从物权的形式上属于某个特定利益体所有的财富，从更广阔的社会环境中来看，则依然是全社会共同的财富。

　　实际上，“共同财富”的概念从人类社会形成以来就一直若隐若现。从原始社会基于生产力的低下而被迫共享财富，一直到当代法治社会强调私产恒定的同时也通过法律确立国家征收、公益至上等原则，都是“共同财富”观念的体现。这种观念，在不同的社会条件下体现为不同的保护方式———常态社会中强调对私产的尊重和保护，旨在鼓励创造财富推动社会进步；非常态的社会条件下(如重大灾害、战争等)则强调财富的公益性。

　　也正是因为越来越清晰地意识到财富的社会属性，近几十年来，慈善捐赠已经成为发达市场经济社会的主流意识乃至行为规则。世界首富比尔·盖茨将其95%的财富捐给慈善基金；李嘉诚在新加坡接受“马康福布斯终身成就奖”致辞时，曾以华人传统观念中“传宗接代”的观念来比喻慈善事业的理念，他认为帮助社会的责任有如延续后代同样重要，选择捐助资产如同分配给儿女一样，他说：“有能力选择和做出贡献是一种福分，而这正是企业家最珍贵的力量。”

　　换个角度来看，企业主和社会其他个体，是整个社会中的不同角色分工，当灾难来临或者其他重大事件发生时，分工财富积累的企业主和富人，与分工体力劳动的军人等，就应当在各自的资源体系上扮演不同的角色，所谓“有钱的出钱，有力的出力”，其实正是这种思想的朴素体现。试想一下，如果面对灾难，社会强迫军人捐钱，强迫富人去发掘废墟救人，岂不是乱了套？

　　基于上述两个方面的理由，我认为，在全社会面临人类共同的敌人时，如果企业和富人拒不捐赠或者不在自己的承受能力范围内合理负担捐赠任务，不仅违背了人类社会生存的潜规则体系，也是对财富私有的极端化理解，这种为富不仁的行为，当然应当受到严厉谴责。

　　灾后重建是灾区一次全面的新生

　　强地震对一个地区的破坏是毁灭性的，但它同时又给这一地区带来了一次新生，关键是我们如何把握机会，在废墟上建立起一个精神与物质、经济与文化共同繁荣的新家园

　　李新平

　　强地震对一个地区的破坏是毁灭性的，但它同时又给这一地区带来了一次新生，关键是我们如何把握机会，在废墟上建立起一个精神与物质、经济与文化共同繁荣的新家园。

　　首先，此次地震虽然给我们带来巨大灾难，但是在抗震救灾中，全国人民在灾害面前的坚韧不拔精神令人尊敬，大量的群众更是在灾难面前无私奉献。而这一点恰好是我们这个国家永远屹立的最根本精神。因此，应该从本次灾难中提炼出我们的民族精神，这样才会让我们在灾难中体现出的巨大活力传承下去。只要有着坚韧的毅力和爱的无私奉献，我们相信我们会在灾后的重建中取得决定性的胜利。

　　重建精神家园不完全是务虚，还要具体到如何合理安排受灾群众的生活，这涉及到孤儿的生活安排、孤寡老人的生活安排、大量的受灾群众的生活安排。而这里面的每一个安排无不牵动着每个人的心。灾后的安排，过渡期的生活质量直接影响着受灾群众的稳定，甚至关系到整个社会持续的稳定。值得注意的是这些工作都需要系统的制度支持。

　　其次，地震毁灭了大量的设施，但是这也给了我们重新谋篇布局的机会，因此，系统性的规划重建工作事关全局。

　　第一，要对农业与工业进行系统的重新布局。地震会带来土地的破坏，有的地方可能不再适宜种植，而有的地方的农业产业需要调整。而大量的企业也可能需要重建，这些都为我们重新规划产业带来新的契机。一方面我们需要在新的背景下继续坚持实施城乡统筹改革，另一方面需要结合新的背景来布局产业，这些产业的规划必须符合环境要求。第二，要重新规划旅游产业。灾难毁灭了一些自然景观，但是我们还要看到，这些景观本身就是大自然地质运动的结果。所以，地震后一定还会出现新的自然景观，关键是我们如何重新开发和建设。如果我们投入足够的力量，很有可能还会给旅游产业注入新的活力。

　　同样不能忽视的是法律政策的重建过程。灾后重建立法在国外并不是新鲜事情，日本、美国等国地震之后都出台过相关的重建法律。比如日本就有《灾害对策基本法》、《灾害救助法》、《受灾者生活支援法》和《严重灾害特别财政援助法》。但是我国这方面还是空白。灾后重建需要进行专项立法的关键理由是它是一个系统工程，涉及到规划、财政、金融、土地、产业等等需要多部门多方位投入力量。灾后的大规模重建必然涉及到各种制度的重构和重新规划，比如户籍制度、孤儿收养制度、孤寡老人抚养制度等等一些列的政策支持，这种工作的难度已经超越了单个部门，需要全局性考虑。

　　需要立法的另外一个理由如果对之进行专项立法，可以保证我们的重建按照法定的程序运行，这就可以保证重建工作的公平、公正、公开，杜绝腐败和盲目指挥。

　　在这个综合性立法的基础上我们再来制定重建的投融资政策、财政政策、产业政策、社会政策。

　　第一，要通过制度创新多渠道吸引社会资金参与重建。灾后重建需要大量的人力物力，而最终的问题就是资金问题。这涉及到公共设施建设和房屋建设，仅凭政府的力量可能远远不够。其实重建本身也是一种契机，实践证明大量的基础设施投资可以带动经济的快速发展，但是如何更加合理的筹措资金和运用资金，是解决重建效率的关键所在。我们认为应该通过制度的创新面向全社会多渠道的吸引社会资金参与重建。

　　第二，要积极运用财政政策，提供强有力的资金保障。这主要是对灾区人民的特殊资金支持。一方面必须加大对受灾地区的财政转移支付，另外我们建议设立专门的地震重建基金和地震灾区救助基金，规范化运作，给灾区重建提供强有力的资金支持。当然我们仍然坚持这类的基金资金的筹措应该进行制度创新，通过设计合理的筹集和监管机制来吸引更多的救助资金。

　　第三要注重产业政策的实施。一方面要对灾区产业重新评估和规划，利用这次机会调整产业结构，调整产业的地区性布局。另一方面，要对本次受灾地区的企业给予税收、费用、投资、融资政策的优惠，使这些企业逐步恢复生机。只有做到规划在先，才能起到事半功倍的作用。

　　第四，要创新社会政策，构筑灾后重建的人文环境。一是对孤儿收养、孤寡老人抚养、残疾人的帮扶、受灾群众的心理干预提供法律范围内的尽可能方便的政策支持。二是调整政策充分发展社会组织，以整合民间力量。社会组织的充分发展是社会走向成熟的标志。实践证明，社会组织可以起到联系人民和政府的重要桥梁作用。这次地震中涌现了大量的社会组织的力量。但是社会组织参与无序和不足是此次救灾中的一大问题反映。组建和发展较强的民间机构是加强今后应急机制建设的特点与趋势。但鉴于民间组织组建的长期性，建议在组建成立专门性民间组织的同时，利用并整合现在的各种协会、社区、街道等力量，在灾后重建中提供心理咨询、教育、妇女儿童保护等方面的专项服务，建立畅通的信息支持系统向政府了解反映社会的舆情并寻求解决，建立健全应对公共危机的教育培训机制，等等。