“干部再造”发轫广东 经济指标权重降至三成

　　“干部再造”发轫广东

　　作者：黄磊　宋菁　钟良

　　“科学发展考核体系”十易其稿

　　体制惯性，往往需要借助外力转轨。

　　6月2日，《广东省市厅级党政领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价试行办法》(下文简称《试行办法》)在经过广东省高层讨论修改之后，对外公布，开始征求意见。

　　“让善于科学发展的人上，不会科学发展的人让，阻碍科学发展的人下。”中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在全省组织工作会议上直言。

　　广东的解放思想大讨论，在宣传之势下得到粤籍官员们的热烈响应；然而，从追求经济发展的冲动下转向，并非是“说与不说”般的容易。

　　此番，广东高层高调力推《试行办法》，就把科学发展观作为干部升降、人才选拔的用意，表达得更为直接和准确。“做与不做”，也将意味着“上与不上”。

　　“建立科学的统计指标体系和核算办法，才能把贯彻落实科学发展观的目标和要求转化为可考核的客观标准。”汪洋曾明确点题。

　　本报获悉，广东省考量区域地方整体发展和“一把手”的政绩考核体系重建的工作早已启动，而在广东“思想解放”的活动中，考核体系又作为12个重要课题之一进入调研，十易其稿之后发布。

　　中山大学政治与公共事务管理学院院长任剑涛分析，“考核体系的改革，是以考评领导干部的办法来动员整个社会资源”，这就不只局限于政府绩效考核的范畴。

　　本报记者了解到，此次广东的“科学发展观考核体系”分为两个部分：指向区域整体发展的评价指标体系，以及指向党政领导干部的政绩考核办法。前者由广东省发改委会同广东省统计局、广东省委党校调研负责；后者由中山大学政治与公共事务管理学院负责。

　　有广东省委参与《试行办法》起草的人士告诉本报，目前考核体系还没有明确的实施时间表，“各界的批评意见都可能最终影响定案”。

　　《试行办法》建立起来的考核体系并没有割裂“一把手”的政绩和地区的发展表现——对地市党政领导班子和领导干部进行实绩考核、民主测评、民意调查三个方面；其中“实绩考核”部分又以区域评价指标体系为主要内容。

　　在促使中央高层科学发展观的地方落实之外，“考核体系也能够推动公民社会的成长，市场自治的完善”。作为项目负责人之一，任剑涛对考核体系内容如是评价。

　　广东的“干部再造”

　　衡量区域发展的“科学发展评价指标”作为“实绩考核”，与“民主测评”和“民意调查”一起，组成未来考核广东干部政绩的体系。

　　而该干部政绩考核办法，又直接被拿去给地市干部进行“贴身度量”——筛选干部的“新筛”由此完成。

　　“让善于科学发展的人上，不会科学发展的人让，阻碍科学发展的人下。”汪洋在广东省全省组织工作会议上，把科学发展观作为干部升降、人才选拔的用意，表达得更为精确。

　　上个世纪八十年代开始的改革开放，在广东省造就了一批发展经济的精兵强将——这种筛选机制是历史契机造就的。“如今的广东思想解放，就是要在科学发展观的统筹之下，再造就一批科学发展的干将，这是新的筛选机制。”广东政情观察人士分析。

　　以往的干部选拔机制并非不具备筛选的功能。

　　任剑涛分析，以往简单的排名制度有利于官员升迁当中人为操作，而新方案中不再选择末位淘汰和首位提升，而是实行各项指标的综观评价，具有显见的进步性。

　　而基于科学发展观建立起来的综观评价体系(见附表)更为“冷峻地”把一把手们置身于严格的法治框架中。

　　上述省委起草人士分析，以前广东也已经有不少对地市党政领导的考核指标存在，不过是“这些指标未成系统”。这次系统性整合就把以往的工作纳入了更为规范的轨道。

　　“再造干部”并非单纯地指向地市党政班子和领导干部，这个开全国风气之先推出的《试行办法》，突破性地把戒尺指向省直干部。

　　记者在《试行办法》中发现，对省直部门领导班子和领导干部的考核评价主要是机关工作效能考评，实现途径在于“机关民主测评、下级评价和部门代表互评”。

　　筛选机制的能量，最终落实在“运用”之上。《试行办法》就将“结果运用”独立出来作为一章，这无疑加重了一把手们“践行科学发展”的压力。

　　其中，“考核评价意见和结果，应作为领导班子调整和干部任用、奖惩、培训的重要依据”。

　　领导干部拟提拔使用的，近3年年度考核结果必须为“称职”以上，不得有“基本称职”和“不称职”等次。“领导班子换届和职位出现空缺进行民主推荐前，应将考核评价意见和结果提前发给人员参阅。”

　　人为的空间在持续压缩，而刚性的制度又灵活渗透到日常行政生活的每个角落，而这正是好的制度所应具备的基本特征。

　　“广东之前对地市党政领导的考核指标不成系统，都是各个部门的单一指标。”广东省委党校行政学院副校长陈鸿宇对本报记者分析，《试行办法》在公布之前，就已经征求了包括陈在内的多位专家的意见。

　　2005年中组部曾选取浙江、四川、内蒙古三地进行试点，尝试推行一套全新的地方干部考核评价体系。陈认为，相较上述三个试点省份，广东此次推出的考核体系更为详细和全面。“这已经领先全国了。”

　　如此严苛的内容，使在广东解放思想活动中，本已经打开思路、开拓视野的本土官员们，还是为之一“震”——只要在民主测评和群众满意度评价中有3项定性指标满意度低于“1／3”，这些一把手们就不得不面对“诫勉谈话”；“基本称职”两年的，就只好等待“组织调整”了。

　　经济指标权重降至三成

　　科学发展观，被“指标体系”表达得犀利明确。

　　《试行办法》将广东辖内的21个地级以上市分为“都市发展区”、“优化发展区”、“重点发展区”和“生态发展区”四类。其中，广州、深圳两市被归为“都市发展区”，珠海、佛山、东莞、中山属于“优化发展区”，汕头、汕尾、惠州等12市纳入“重点发展区”，而韶关、梅州、河源被划入“生态发展区”。

　　记者了解到，上述划分的依据正是国家级主体功能区的划分方法。目前，全国正在进行国家级和省级主体功能区规划，将全国国土空间主要按县(区)为单位划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。

　　广、深作为广东省经济最发达的两市，被归属到一个类别，主要考虑到两地对广东省经济的辐射带动作用。《试行办法》对其的评价主要包括要以国际先进城市为标准，突出自主创新在经济发展中的主体地位，重点评价对广东省经济的辐射带动作用，强化对现代服务业、社会管理、公共服务、科技创新、社会公平、人居环境以及人的全面发展的评价。

　　关系到广东省环境生态安全，不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发的韶关、河源、梅州3市属于生态发展区，主要考察对其实行生态保护优先绩效评价，重点评价水质、水土流失治理、森林覆盖率等生态环境状况。

　　针对区域进行详细的分类统筹之外，四个不同的区域的“共同指标”统一指向一个明确的数字“30％”的附近——这是各地发展评价指标中的“经济权重”的刻度。

　　“这显示了广东省实践科学发展观落到了实处，不再单方面凸显GDP在干部任用上的主导作用。”深圳市社会科学院院长乐正表示。

　　共同指标之外，是个性化指标。

　　《试行办法》根据各区特点拟定的21个分类指标，比如，广、深两地需要考察现代服务业增加值占第三产业增加值的比重，而珠海等地虽不需要考察这一项却需要考核城乡居民收入比等其他分类指标。

　　有佛山市委组织部负责镇区考核的官员告诉记者，《试用办法》的落地实施会影响各地市内部现有的考核体系。

　　过去，广东省对地市的考核虽然没有成体系，但是各地市也会根据省里最为关注的几项指标，据此给隶属各区镇干部设立一套考核标准。他称，这些标准虽然也不尽相同，但几乎无一例外的是，经济发展(包括招商引资、GDP、财政收入等)作为最重要的一项指标，占比一般高达50％以上。而生态保护、教育等指标占比就极低。

　　“《试行办法》一旦实施，预计省内各地市考核下面各区以及专业镇的标准也会以此为模板迅速调整。”上述官员直言。

　　云浮市委政策研究室有负责人坦言，“全局性的评价体系，强调了经济发展的存量，但更多的考虑增量才能给广东两翼落后地区更大的激励。”

　　共同指标和分类指标，交错的考评框架，“已经很完善，方方面面的问题考虑都很周全。”广东省社科院科研处处长丁力评价。

　　他也直言，《办法》对全省21个地级以上市简单划分为四个区有待斟酌。“很多被归为一类的城市缺乏共性，比如广州和深圳，比如东莞和珠海。另外，生态发展区范围较小，仅有河源、梅州、韶关三市。”

　　民意民主“考核”干部班子

　　“干部政绩考核办法内容中的进步性，最明显地体现在民意调查、民主测评的两项内容进入体系中来。”此次干部政绩考核研究课题组另外一位负责人、中山大学MPA中心主任、行政管理学教授蔡立辉认为。

　　在《试行办法》中，与“实绩考核”的定量评价不同，民主测评和民意调查把以往“惟上命是从”的地区党政决策者们置身于其本来就身处的社会情景之中，进行定性评价。

　　事实上，来自同事和下属的民主测评将主要针对领导班子的思想政治建设、领导能力、工作实绩、党风廉政建设等四个类别来设置。

　　记者从上述课题组了解到，在测评的主要形式上，还将以测评表格、工作总结或述职述廉报告的为主。但可以根据需要针对班子或者成员，采取“个别谈话、专项调查等方式，来核实民主测评的有关情况”。

　　在来自行政体系内部的“民主测评”之外，是来自行政体系外部公众社会更广泛的“民意调查”。

　　“群众满意度，是社会各界对市党政领导班子和领导干部工作成效和公众形象的定性评价。”《试行办法》中明确的“必要性”，在蔡立辉眼中具有更大的深意。

　　“理想状态下，政府作为公共产品和公共服务的提供者，而公众则作为这些产品和服务的消费者。”在这种交易的关系之下，“公众能够更为直接和准确地对政府的绩效进行评价。”

　　但蔡分析，目前公众对政府的评价难以达到这种理想状态，这需要一个逐步的过程，来突破目前的两方面的现实制约。

　　一方面，以往我国的各级行政机构就缺乏公众评价的客观尺度体系，没有相应的法律和规范来保证公众对政府行政效能的评价和反馈进入政府内部。“如此一来，人们就只能以个人利益的满足度模糊评价，就不具备客观性”。

　　另外一方面，是我国公民社会的发育程度不完善，公众参政议政的能力与社会对这种能力的需要并不相契合。“公众对行政流程的理解不充分，评价也就不专业，也导致了评价的结果不客观。”

　　显然，此番广东省率先把群众满意度作为“民意”纳入定性指标体系，就已经逐步开始开启公众通过“制度化”的渠道对政府官员进行评价的尝试。

　　“民主测评和民意调查，让以往针对领导干部的评价活动的评价主体由一元走向多元，评价体系由封闭走向开放，评价过程由内部走向内外结合。”蔡立辉概括。

　　在任剑涛看来，这同样“是一个市场走向自治”的过程。

　　公众接受服务，由反馈效果来调整政府对服务的供给，从而再接受调整之后的服务——这样的循环过程，间接实现了市场力量的自治。

　　“如此考量政府和官员的指标评价体系，公开征求社会和公众的意见，在过往甚少见到。”陈鸿宇评价，“这本身已经是不小的进步。”