救灾中危机管理：从国家动员到共同体参与(图)

　　6月1日，在四川绵阳九州体育馆受灾民众安置区，儿童在节日为志愿者带上红领巾。 中新社发 杜洋 摄

　　灾难面前，需要强有力的、迅速的国家动员。这次国家动员的整体效果值得肯定。外电评论：中国政府以高分通过了这次灾难带来的考试。

　　中央政府的应对是系统而有效的：救灾总指挥部，各职能部门、军队的行动，从抗震、救人、灾后卫生防疫、安置、灾民救助等各环节，政府部门都积极反应。至少在最初、最危急的时刻，这种救灾的“政治动员”模式显示了巨大的优越性。

　　这种模式根源于革命时代的动员组织机制，它以执政党的强势领导为政治支撑，以对国家机构和重要物资的政治控制为物质基础，对外具备反击侵略的快速实施能力，对内具备应付自然灾害的政治动员能力。这种“政治动员”模式的高效性在年初的南方雪灾救援中也得到了淋漓尽致的发挥。

　　但是，这种高效的“政治动员”模式也有时空局限性。首先，习惯性地将整个救灾问题作为政治问题，淡化了其法律需求，这导致参与救灾的各地区、各部门可能产生一种“政治表现”的竞赛，由此可能忽略部门职能之间的有效协调，这将影响到灾后及更加漫长的重建过程。

　　其次，由于信息法制建设及相关法律责任不到位，尽管本次信息公开表现出宏观上无可置疑的改进，但在微观层面仍然存在具体救灾信息的选择性公布、救灾款物使用情况受质疑等现象——这方面的质疑已经通过网络得到强烈显示。政府的明智选择应该是强化具体的信息公开法制及其责任。

　　再次，“政治动员”模式无法合理有效地分配中央与地方在救灾中的权利与义务，以及解决地区间的基本公平性问题。政治动员是一个紧急的、弱法治化的过程，强调“万众一心、众志成城”，因此忽略了法律权利建构所依赖的“他者”意识；尽管在道德情感上我们无意于严格划分彼此，但是救灾责任在中央与地方之间的性质是不同的：中央的救灾是一种法律责任，而地方的参与救灾则主要是一种共同体内部的道义责任。因此，在救灾责任的分配上，中央与地方需要有一个法治化的框架来调节，这样才能避免中央对地方的过度干预，以及保证地方参与救灾的公平性与道义性。

　　在最危急的时刻过后，“政治动员”模式的效用将逐渐下降，包括后续的信息公开、救灾款物的规范化管理以及重建过程的日常行政，都将呈现出强烈的法律化、精细化需求。这是一个现代国家在进行危机管理上的正常发展过程，国家必须有可靠的机制同时保障危机时刻的应急反应能力及重建与和平时刻的日常管理——前者无疑将以执政党主导的政治动员模式为核心，后者则将面向常态化的公民社会与法治建设。

　　“政治动员”模式作为短期应急模式是必要的，但不能作为灾后重建运动的主导动力模式，更不能成为一种长期治理策略，否则会导致“运动化管理”，造成正常的公民社会与法治化进程的挫折。

　　政府并不是灾难应对场景中孤独的身影。在整个抗震救灾的过程中，我们清晰地看到民间社会组织的行动，听到它们的身音，感受到它们行动的力量。

　　事实表明，民间组织和公民社会完全有意识、有意愿、也有能力参与到危机处理之中，构建国家和社会协同的危机管理模式。抗震、救灾、恢复、重建等，将会是一个持续化的过程，而持续化的关注和行动，不能仅仅依靠国家政治动员，而需要社会持续的互助和自助行动。毫无疑问，就灾难应对来说，我们不仅需要国家自上而下的政治动员，更需要社会持续的、大规模的公众参与。

　　民间组织在抗灾救灾中的参与，对国家和公民社会来说是一种双赢。对国家和政府而言，社会领域在救灾过程和危机处理中的组织和参与，首先是对国家动员的一种补充。它可以充分调动那些自生自发的民间力量，而这些力量又是政府无法或者不便进行调动的。其次，它是对国家动员的一种协作，在救灾的过程中相互协调、互通有无、共赴国难。再次，民间力量的参与也是对国家动员及其落实过程的一种监督，通过社会的自发力量和公民组织来对政府在救灾中的不力行为进行督促和举报。最后，民间力量和公民社会参与到救灾中来，可以促进民间自发力量与国家动员之间的相互学习以及良性互动，为未来的国家实力和社会发展提供必要积累，促进相互磨合。

　　对于中国的公民社会而言，此次救灾过程和危机处理中的参与活动和组织实践乃是促进其自身的生长和发育的重要契机和场合。中国民间组织充分展现了其对中华民族的内在情感关联，充分保存了中华民族在危难时刻的自发联合和抗击灾难的历史传统，充分展示了民间辅助官方、共纾国难的共同体精神。

　　要言之，中国民间组织在此次救灾中的登场，无疑体现了公民社会的自发组织力量对于增强总体国家能力、培育公民意识和公共精神的重要作用。

　　在这次抗震救灾中，社会组织力量在一个危急时刻发挥了重要作用。但需强调的是，在灾后重建过程中，乃至在日后的常态管理和常态生活当中，我们更需要将民间组织和公民社会的力量提升到制度建设层面上来，将危急时刻的感人行动熔铸为日常生活中默默坚守和步步为营，熔铸成一套切实可行、符合国情的制度框架。

　　我们期待，这次危机将提供一个契机，使政府与个人不仅能够在危急时刻的危机处理中相互合作和呼应，而且在日常公共生活中成为同心协力的伙伴。

　　个体公民、社会、政府之间通过制度化的参与平台和机制，实现面对公共问题的协同治理，不仅应在灾难应对的危机管理情境中得到落实，更应当在日常公共生活的常态政治中成为一种公共治理的制度化模式。(北京大学法学院教授、公众参与研究与支持中心主任王锡锌) (来源：中国新闻网)