解读美欧对华出口管制“黑名单”

　　解读美欧对华出口管制“黑名单”

　　2008年6月19日，美国去年调整实施的对华出口管制“新规定”将期满一周年。

　　虽然从2006年起，美国开始酝酿调整政策，并多次暗示将放松对华出口管制，但最终，华盛顿还是脱离不了传统的“冷战”思维，所谓“放松”，实际上是口惠而实不至。

　　在大西洋的另一边，法国、德国、意大利、荷兰等重要的欧盟成员国早就主张取消对华军售禁令，一直持骑墙态度的英国近年来也表示支持对华解禁，但在美国的压力下，欧盟对华武器销售解禁或部分解禁的提案还是被屡屡推迟。于是我们便看到，与美国的对华出口“黑名单”遥相呼应，一堵对华封锁军事和产业核心技术的高墙在欧洲同样清晰可见。

　　“贸易壁垒恰恰在美国国内”

　　《环球》杂志驻华盛顿记者/杨晴川

　　“冷战”结束后，美国逐渐加强了对华出口管制，重点是对可用于军事方面的民用技术的出口限制，尤以布什政府上台后为甚。然而，在世界经济全球化趋势加速、中美经贸依存度不断提高的今天，这种做法显然不合时宜。眼睁睁地看着日本和欧洲抢走大笔中国生意，美国的大企业早已按捺不住，连连向政府施压。

　　可是，对于美国决策者来说，即使在想法上产生过摇摆，也始终不见其真正付诸行动。对此，美国前国防部战略贸管司司长约翰·康法拉一语道破了其中的玄机：“美国要在有战略意义的关键领域保持30年的领先地位，一般依此决定对华出口。”

　　新规定变本加厉

　　美国最近一轮对华出口管制政策调整始于2006年。时任美国商务部负责工业与安全事务的副部长戴维·麦考密克在该年5月访华时表示，美国愿进一步扩大对华民用高技术与战略产品出口。

　　此后，他在华盛顿战略与国际问题研究中心主办的一个研讨会上透露，美国将修改相关法律，以便放宽对华出口较为敏感的高科技产品的限制。根据当时的政策，美国出口商向中国出口半导体设备和电子等产品时将无需申领许可证，但同时也将对中国高科技产品采购商实行更严密的监管，以确保中国不会将这些产品转卖给第三方或用于军事目的。

　　麦考密克说，这是为了“在增加美中民用高科技贸易的同时强化美国的安全”，是一项“双赢”的政策。此言一出，业界认为美国政府在放宽对华高科技出口管制方面开始做出了积极姿态。

　　2007年2月，美国总统布什对两笔对华高技术产品出口项目做出了肯定性的确认，一项是霍尼韦尔公司向中国铁道部出口20台用于铁道几何测量系统的QA 750型加速器，另一项是波音公司出口商用客机部件生产和测试的相关设备及技术。

　　对于这条消息，当时不少中国媒体认为“坚冰开始消融”。但事实上，美国此举仅是按照既定的审查标准批准了交易，只不过是按照原来的制度做出了肯定性的确认，所谓“放松管制”是无所说起的。

　　2007年6月19日，美国商务部正式公布了《对中华人民共和国出口和再出口管制政策的修改和阐释；新的经验证最终用户制度；进口证明与中国最终用户说明要求的修改》，并于当日生效。这意味着酝酿多时的美国对华出口管制新政策正式出台，然而，其中只有程序上的变化，而无实质性的放松，有的方面甚至是变本加厉的。

　　这个新规定新增了31项对华军事用途出口时需申请许可证的物项，包括航空发动机、飞机、水底照相机、激光器、贫铀、机床、高性能计算机等20大类中的部分产品。

　　其次，新规定要求，凡是总价值超过5万美元、需申请许可证的对华出口物项，不论出于何种管制原因（此前仅限于美国家安全原因），均需获取中国商务部出具的《最终用户和最终用途说明》，只有高性能计算机和高端红外热像仪除外。

　　新规定最大的“亮点”，就是新设立的所谓“经验证最终用户”（VEU）授权制度。美国出口商向获得VEU的中国最终用户出口符合条件的产品可以免于申请出口许可证。

　　VEU申请程序主要为：美国出口商、再出口商或中国最终用户提出书面申请，美国政府最终用户审查委员会在收到申请的30天内决定是否批准，主要的考虑因素包括最终用户完全从事民用用途活动的记录、遵守美国出口管制规定、同意美国政府官员进行现场审阅、与美国及其他国外公司的关系等。

　　乍一看，VEU制度好像是为美国对华出口开通了一条“快车道”，但实际上它的审批程序非常复杂，条件也很严格，难以起到便利中美高技术贸易的作用，是否与中国法律冲突也尚待评估。该制度充其量也只是程序上的简化，并非实质性放宽对华高技术出口限制。

　　新规定出台前，中方通过不同途径积极展开对美交涉：中美双方在两次战略经济对话和数次商贸联委会上就此问题进行磋商；中美高技术与战略贸易工作组通过各种方式深入交换意见；中国国务院及商务部在不同场合向美方表示强烈不满；中国机电产品进出口商会也曾组团赴美，向美商务部、有关协会组织和企业反映中方业界意见。

　　然而，美方对这些意见一概置若罔闻。新规定出台后，美国扩大了对华出口管制许可证商品和要求中国商务部出具最终用户说明的范围，增加了两国企业开展高技术与战略贸易的成本。

　　中资企业仍受限制

　　尽管新规定基本上“换汤不换药”，但在布什政府官员嘴里，却将其称为对华政策的一大“创举”，尤其是所谓的“经验证最终用户”制度。

　　但到目前为止，只有5家在中国注册和经营的公司获得了这项资格，而且均是外资或合资企业，没有一家中国独资公司。因此，实际上，对中资企业而言，美国的出口管制一切照旧，而且更加严厉。

　　不久前，美国商务部负责工业与安全事务的副部长马里奥·曼库索说，美国政府决定给予上述5家在华公司“经验证最终用户”待遇，是因为这些公司过去的记录显示他们的运作不损害美国的安全，而且同意今后让美国官员到公司运作现场进行安全资格查访。

　　对于VEU制度，他认为，“我们有一个实施这项政策的框架，指导我们的各项有关工作，以确认这5个获得资格的公司确实在遵循我们的政策。我们的看法是，我们要确保美国向这些公司出口的有关产品会留在那些公司。”

　　“我们对这项新政策的总体框架感到放心。”曼库索强调，“我们在中国具有适当的架构来达到我们的目标。”

　　在美国看来，受对华出口许可证限制的商品在双边贸易中所占比例很小，因此管制政策对贸易的影响微不足道。可事实上，这种影响不只是体现在被拒批的许可证数字上，而更多地体现在未能提出申请的产品上。

　　由于美国实行严格的出口管制，2006年中国进口机床总额为72.4亿美元，其中从美国的进口仅占8%；集成电路进口总额为1056亿美元，其中从美国进口为63亿美元，仅占6%；半导体材料及器件进口总额约160亿美元，其中从美国进口不足3%。

　　2006年，中国高技术产品进口年均增长31%，而同期中国从美国进口的高技术产品占同类进口的比重由18.3%下降到9.1%。

　　2007年美国出台的新规定又增加了31项对华出口需申请许可证的物项，扩大了许可证商品范围，进一步加大了企业的经营成本和风险，打击了两国企业开展高技术贸易的信心，影响了中美高技术贸易的顺利发展。

　　对于中国企业而言，从美国进口这类产品费尽周折，因此越来越不愿与美国的生产商做生意。上海SMIC公司驻美国硅谷的代表山姆·王说，他们公司如果从欧洲进口半导体产品，两个星期就能到货，如果从日本进口，则需两个月，但要从美国进货，半年都不一定能到货。

　　更为重要的是，这种管制政策，部分造成了目前中美贸易的不平衡。这种不平衡不仅是经济全球化带来的国际产业分工与结构调整的结果，也是美国经济政策特别是对华实行严格出口管制的必然产物。

　　近年来，美国开始扩大对华禁售商品的种类和范围，特别是加强了对可用于军事方面的民用技术的出口限制。美国现行对华出口管制主要包括两大部分：第一部分是带有“军民两用”性质的民用物资，包括飞机部件、电脑芯片和机床等，由美国商务部负责；第二部分是军用物资，包括军工产品和军工技术、服务等内容，由美国国务院负责。

　　但是，随着技术的快速更新，很多商品和技术的军用或民用用途划分很不明确，于是美国国务院和商务部之间争夺管辖权的情况时有发生，再加上申请程序繁琐，致使出口许可审批权限不明、时间过长，削弱了美国公司的国际竞争力，市场和利润拱手让给了欧洲和日本的企业。这也部分造成了美国对华贸易逆差居高不下。

　　美国企业难以忍受

　　美国不断强化对华出口管制，也引起了美国企业的普遍不满。

　　目前，欧盟已取代美国成为中国最大的技术进口来源，日本紧随其后，美国仅排在三四位。这种状况令美国企业界无法容忍。

　　因此，自2006年下半年以来，美国工商界要求白宫放宽出口管制的压力与日俱增。这一年的12月，以微软和波音为首的24家美国企业团体联名向美国商务部写信，要求当局放松对华出口管制，并称政府试图通过立法限制中国获取所谓“敏感技术”根本行不通，甚至会适得其反。

　　2007年6月，在美国商务部即将出台对华出口管制新规定的前夕，美国8个行业协会组织再次致信白宫，要求布什政府放宽对出口尤其是对高科技出口的繁琐审查程序。这些协会代表了美国航空、机械、电子等各行业的领先企业，其中包括IBM以及全球最大军工企业之一的诺斯罗普·格鲁曼公司等。

　　信中写道：“美国当前的技术出口控制体系已到了非改进不可的时候，这既是为了增强美国应对安全威胁的能力，也是保持美国企业在全球的技术优势的必然要求。”

　　信中指出，新规定针对所谓军用和军民两用技术出口的审批程序过于繁琐，导致美国企业有多达1万宗出口申请被积压。这些企业团体请求面见布什，并呼吁布什支持他们提出的19项改革方案。信中认为，这些方案将令美国的出口监管体制更为高效透明。他们还希望在布什下台前通过这些改革措施。

　　美国电子行业联盟的代表指出，“我们一直在指责其他国家的贸易壁垒，但回过头来看，壁垒恰恰在美国国内。”

　　管制是为了遏制

　　针对上述诉求，布什政府一再虚与委蛇。但事实上，对于对华出口管制的种种弊端，白宫心知肚明。加强管制，乃是在权衡经济利益和战略利益后的一种政策选择。如果把这种管制政策与美国总体安全战略和总体对华政策相比较，不难发现其中惊人的一致性。出口管制本身就是美国国家安全和对外战略的一部分。说到底，调整对华出口管制规定，是为更好地实施对华遏制的大战略。

　　美国出口管制问题专家唐纳德·威顿和美国工业与安全运行委员会主席卡罗尔·卡里诺斯基在一篇联合撰写的文章中指出：“对于许多美国政策制订者来说，中国已从一个单纯的商业竞争者升级为一个地缘战略威胁。在他们看来，中国为了实现经济和军事现代化，对能源和技术的胃口无休止地扩大，因此美国有必要对中国采取更为严厉的技术和商品出口控制措施。”

　　美国官员在向企业和公众解释对华出口管制新规定时，也总是从美国对华政策讲起的。

　　新规定出台时，马里奥·曼库索有一番耐人寻味的讲话。他说，中国的崛起，是影响美国21世纪前期经济和国家安全政策走向的标志性议题，而美国对华出口管制的新规定，正反映了美国对华政策的新趋势。“因此，美国对华出口管制政策应该与美国面临的新现实相适应，并与美国的整体外交政策相一致。”

　　他直言不讳地说，美国对华出口管制新规定有两大目的：一是帮助美国企业在与中国企业的竞争中取得优势，二是限制中国利用来自美国的高技术加快军事现代化。

　　除了出台对华出口管制新规定外，美国还在立法、清单管理、机构设置、部门协调、多边体系等诸多方面，进一步强化了对华出口管制力度。

　　这其中还包括了“视同出口”管制。美政府规定，中国学者和研究人员在接触美国敏感知识和技术时，必须申请“视同出口”许可证。其范围既包括在美中国公民，也包括可能将敏感技术携带来华的外国公司。美国商务部还专门成立了“视同出口建议委员会”，向商务部长建议如何强化包括中国在内的“视同出口”管制。

　　同时，美国还加强了对违规的本国和外国企业与个人的惩处。包括所谓严惩涉嫌对华出售敏感技术的国内企业和个人，加强对外国公司的制裁，刻意炒作所谓“涉华间谍案”。2007年11月，美中经济与安全评审委员会宣称，中国正在从事一项“间谍计划”，以获取美军事工业关键技术，要求立即采取措施，全面评估中国的“违法技术转移”，并对出口管制执行与反间谍工作提供额外资金。此外，美国还不断阻挠和破坏他国与中国的技术贸易合作。

　　来源：2008年6月15日出版的《环球》杂志 第12期