律师建言取消机场建设费 财政部称不属政府信息

　　大河网讯 核心提示

　　既不是“税收”，又不是“捐赠”，更不是“投资”，自1992年机场建设费开始征收以来，这笔“糊涂钱”的合法性不断受到各界质疑。

　　今年3月，河南籍律师董正伟借《民用机场管理条例（征求意见稿）》征求意见之机，建言取消机场建设费，国务院法制办答复“会认真研究”。

7月15日，董正伟又收到被列为财政部2008年第一号回执的政府信息告知书：此项政策存废取决于市场化程度。此前，民航局曾就信息公开方面的疏漏向他道歉并作相关答复。

　　董正伟综合各方回复认为，取消机场建设费“官方口气已有松动”。但在接受记者采访时，不少人认为取消收费前景尚不容乐观，也有人表示谨慎乐观。

　　□首席记者刘忠

　　巧择时机条例征求意见律师“适时发声”

　　35岁的律师董正伟，因职业需要，算是飞机上的常客。

　　董正伟是河南渑池人，从业13年，现在北京中银律师事务所执业。每次乘飞机，他都要掏50元不等的机场建设费。起初，他只是纳闷，乘客的机票价格中应当已经包含了航空企业的成本、机场成本和利润等，为何还要再收机场建设费，仔细推敲，发现机场建设费“大有蹊跷”：“要说是税，应向纳税人说明收取依据和使用情况；要说是捐赠，应该自愿；要说是投资，按照谁投资谁受益的原则，应该有回报。何况，不少机场实行了股份制，还有不少航空公司早已上市发行股票，有什么理由让乘客承担机场建设费？”

　　董正伟开始调查这项收费的来龙去脉：1992年3月，国内开始收取每人次15元的机场建设费；1995年10月，统一收费标准，国内航班每人次50元；国际航班每人次90元；2000年10月1日起，国内支线航班降低到每人次10元；2004年9月，机场建设费并入机票，被认为是取消的先兆；2006年，财政部下文，包括机场建设费在内的18项政府性基金已经于2005年年底到期，当时有媒体乐观地发出了此费“有望在明年取消”的声音，坊间甚至欢呼“这是民意博弈的胜利”；2006年，经国务院批准，机场建设费征收期限延续至2010年12月31日。

　　董正伟没有马上采取法律行动，他在等，等一个合适的时机。

　　这个良机被他等来了。今年3月下旬，国务院法制办公室就《民用机场管理条例（征求意见稿）》广泛征求意见。

　　“前人肩膀”坊间取消收费呼声从未停止

　　董正伟称自己这次行动是“站在别人肩膀上进行的”，在他得意的公益法律行动“作品”中，无不透着一个“巧”字。今年6月底、7月初，他巧用法律条文促使国家发改委建议铁道部取消退票手续费，并使铁道部承诺愿意修改人身财产赔偿限额，完善火车票听证制度……董正伟称，改变不合理的东西当然需要众人“轮番轰炸”，但也要讲求“技术”，比如找巧妙的理由，比如利用对方工作中的失误或者程序上的错误。寻找良机也很重要，否则很容易被认为“无厘头”。

　　董正伟注意到了此前取消机场建设费的声音和行动，比如：2003年7月，在北京召开的民航国内航空运输价格改革方案听证会上，有代表再度质疑机场建设费的合法性，指出机场建设费于法无据，本质上属于乱收费。

　　2006年两会期间，一位全国人大代表提出了对机场建设费的质疑。

　　今年年初，一位河北律师起诉当时的民航总局，要求返还机场建设费，法院以不属于受案范围为由驳回了他的诉讼请求。

　　董正伟说，此前取消机场建设费的诸种努力虽然未果，但让他在使用法律条文和行动方式等方面获得不少经验。

　　发出建议条例应明文规定禁收建设费

　　今年3月24日，国务院法制办公布了《民用机场管理条例（征求意见稿）》全文，征求社会各界意见。次日，已经有了相关“储备”的董正伟即起草发出了“条例应明确禁止向乘客收取机场建设费”的建议。

　　他说，征求意见稿关于民用机场建设的投资主体不明确，意味着机场建设费收取还将继续。为此，他建议增加相关规定，明确禁止收取此费，法律责任部分要增加规定：收取机场建设费视为违法收费，由价格主管部门责令纠正，并处以违法所得5倍以下的罚款，消费者可以依法主张民事赔偿权益等。

　　3月26日，国务院法制办正式向他回复：“您的意见已收到，我们会认真研究。”

　　打“组合拳”民航局就信息公开疏漏致歉

　　除了向国务院法制办提建议外，作为“组合拳”，董正伟在5月11日向民航局提交了“政府信息公开申请”，请求公开向乘客收取机场建设费的法律依据、定价程序以及各地机场建设费的收取情况和机场建设成本，并提出民航机场是否属于公共基础设施，机场建设费定价和收取是否存在价格垄断等问题。

　　董正伟向记者解释了为何提出民航机场是不是公共基础设施这一问题的原因：“如果机场是公共基础设施，就应纳入公共财政预算，而财政收入以‘费’的形式征收简直是笑话：公民有依法‘纳税’的义务，没有依据‘规章’缴费的义务；如果不是，就应该由企业进行投资。所以有关部门回答‘是’或‘否’，都意味着乘客掏机场建设费是冤枉的。”

　　董正伟不承认这是狡黠，认为这正是此番法律行动中的提问技巧。

　　5月28日，民航局对“机场建设费的收费依据”作了解答，依据的是2007年《财政部关于印发民航机场管理建设费征收使用管理办法》，并称，机场建设费由航空公司代收，民航局统一全额上缴中央国库，纳入公共财政预算，严格按国家财政规定的用途使用。同时，对定价程序和价格的科学性作了模糊答复。其他要求未作答复，也没有告知这些信息在哪里可以获取。

　　董正伟提出行政复议，6月27日，民航局在承认经验不足和疏漏后进行了道歉，随后答复：机场建设费属中央财政资金，定价程序和收支情况不属于我局信息公开范围；“机场是否属于公共基础设施”和“机场建设费定价和收取是否存在价格垄断问题”，这些涉及具体问题判断的政府信息不存在；每个机场的建设成本各不相同，此类信息我局不掌握……

　　尽管这个道歉并没有涉及取消机场建设费本身，但董正伟认为这起码说明有关部门已经重视民间声音。

　　财政部回复建设费存废取决于市场化程度

　　作为“组合拳”之一，6月17日，董正伟向财政部提交了同样内容的“政府信息公开申请”。7月15日，董正伟收到了被列为财政部2008年第一号回执的政府信息告知书。

　　财政部回复称，机场建设费收费依据是3个部委文件，目前在机票销售环节征收，不涉及机场，2007年机场建设费收入99﹒6亿元，支出130．5亿元（支出大于收入的部分为使用历年结余资金），其中，机场建设支出23．02亿元。财政部称，机场建设由企业承担，其建设成本属企业管理的内容，不属于政府信息。

　　关于民航机场是否属于公共基础设施，财政部给出的答案是“准公共基础设施”，理由是我国地域大，地区间地理及经济社会发展状况差异较大，市场机制难以保证民航机场在地区间的合理布局和协调发展，因此机场的建设和运营需要政府给予必要政策支持。还回复，国情类似的许多国家也将民航机场作为“准公共基础设施”对待。

　　最后，财政部表态，机场建设费政策存废，取决于市场化程度。但同时表示，我国民航机场及相关基础设施的建设运营还难以完全市场化，还需要由政府通过机场建设费等政策给予必要的支持。

　　继续挑刺称“准公共基础设施”说无依据

　　董正伟对财政部的回复不满意，并称回复时间逾期，昨日提出了行政复议，列举出多处质疑。

　　他对2007年机场建设费收入99﹒6亿元这一数字表示质疑。另外，“不少民航机场实行了股份制，何况北京、上海、深圳等不少机场早已上市发行股票，能说市场化程度不高吗？至少这些机场不应再收机场建设费”。

　　董正伟说，对于民航机场是否属于公共基础设施，财政部回复摇摆不定，所谓“准公共基础设施”的说法没有法律依据。收费依据的部委规章未经公民和消费者同意或征求意见就收费，违反现有法律规定。

　　结果前瞻取消收费“官方口气已有松动”？

　　董正伟综合各方回复认为，取消机场建设费，“官方口气已有松动”，比较近年来民航方面“近期不会取消”的表态，财政部的表态明显有了进步。

　　昨日，记者以乘客身份询问几家机场，对方均称无取消机场建设费的可能，并称该问题“应该找上面”。某航空公司一位人士则告诉记者：“取消这一收费，乘客可能会增多，但机场会不会提高对我们的收费？”

　　北京一位不愿具名的专家告诉记者，收取机场建设费是国际惯例，财政部的回复中也谈到了这一点。而我省一位专家则认为：“别的国家怎么做并不重要，重要的是我们怎么做才是正确的。”

　　昨日，记者通过多种途径与多名律师和常坐飞机人士就此问题进行探讨，不少人认为前景尚不容乐观，也有人表示谨慎乐观。

　　“不管如何，这位同行的法律行动是一种推动。”河南中豫律师事务所律师王军权称。