国务院规章清理结束 229件现行法律重新梳理

　　本报北京7月22日讯 记者李立 历时一年多、建国以来最全面最彻底的一次全国规章大清理日前结束。这是记者今日从国务院法制办获悉的。

　　此次清理，涉及规章12695部，基本囊括了所有现行有效的地方政府规章和国务院部门规章。

据国务院法制办统计，截至2008年6月底，共有2320部规章被废止和宣布失效，已经修改或拟修改的规章达到2542部。这意味着，每10部规章中，废止、失效、修改的规章接近4部。

　　国务院法制办有关负责人认为，本次清理力度之大，有效减少了体制性障碍，消除了不和谐因素，充分表明政府职能在转变，依法行政在深化。

　　据悉，国务院法制办拟制定关于加强规章和规范性文件清理工作制度建设的指导意见，目前正在各地方各部门间广泛征求意见。这个意见将指导和督促地方抓紧建立健全“立、改、废”相结合的清理工作长效机制。

　　

　　12695部规章接受“体检” 废止和修改比例接近40% 部门利益不愿放手曾是最大障碍

　　建国以来最彻底的规章大清理结束

　　　□新闻延伸

　　本报记者 李立

　　“清理不容易，不清理了不得。”在历时一年多的规章清理活动结束之时，银监会政策法规部主任黄毅的这句话，道出了很多人的感受。

　　这场堪称“我国现行规章的最大规模清理”活动，启幕于2007年春节长假后的第一个工作日。那一天，国务院办公厅发布了《关于开展行政法规规章清理工作的通知》。

　　值得一提的是，建国以来，我国进行过多次规章清理，但因清理不到位或由于时代发展加剧问题的积压，规章之间、规章与法律法规之间相互矛盾甚至“打架”的现象一直层出不穷，规章扰民时有发生，有些应当清理而没有清理的规定，陆续成为羁绊社会发展的制度性障碍。这样的例子很多，老百姓反映强烈。

　　但是，种种迹象表明，这次的清理活动不同寻常。

　　清理很难很枯燥

　　这种不寻常，可以从各部门的表现中略窥一斑。

　　“我们针对清理对象，逐字逐句从名称到条文、从表述到内涵，进行全部审查。规章是一条一条的过，司局也是一个一个的过。”农业部产业政策与法规司副司长李生说。

　　但他也坦言：“这项工作的确非常专业非常枯燥，清理起来很要劲。”

　　在此次清理之前，银监会已自行展开了对所有银行业领域监管立法的一次大清理，这使得银监会在此次清理中，娴熟驾驭交叉清理、充分论证等清理手段，并秉承“确保合法性、注重协调性、强化操作性、加强实效性”等清理原则，对原来清理中认为保留适用的和新制定的规章，再次进行了认真的审核论证。

　　“清理挺艰难的，不仅技术上难点多，必须靠上下位法联动清理才能解决，而且大量的内部利益需要协调，一些格式化的部门利益必须清理铲除。”银监会政策法规部主任黄毅说。

　　相比之下，水利部的任务要繁重得多，因为他们之前尚未对规章进行过全面清理，“规章家底比较模糊”。但水利部副部长周英毅然决定，将“自1982年以来原水利电力部、水利部制定或者联合其他部门制定的规章和视为规章的文件全部纳入清理”。

　　“拒绝走过场，几乎成为各地方各部门的一致选择。这完全是基于一种内生式的需求，表明我国各级政府推进依法行政在自觉加速。”国务院法制办协调司司长青锋说。

　　跳出“自我革命”怪圈

　　社会普遍认为，由行政机关自查自纠甚至主要靠制定部门“自我革命”的清理方式，很难使法规规章清理走出“剪不断、理还乱”的怪圈。

　　与以往的历次清理不同，国务院法制办高度强调此次清理要实行“开门清理”，明确提出了“公众参与、专家论证、政府决策”的思路。

　　银监会的官方网站，曾将需要清理的监管规章全部公布，公开向社会征求意见，反馈意见得到相当的重视。

　　农业部特别吸收基层一线农业执法人员参加清理审查，并将初步清理结果，纵横发送到各地农业部门和国家发改委、公安部等150多个单位征求意见。

　　“通过开门清理，我们发现了很多初期没有发现的问题。比如，此次废止的《国营原种(良种)场工作条例(草案)》，就是吸纳了河北省一名基层干部的意见；对《动物源性饲料产品安全卫生管理办法》的修改，也是听取了辽宁省一名专家的建议。”李生说。

　　长沙市政府副秘书长陈玲瑯介绍说，长沙市在完成初步清理之后，对意见分歧较大的事项或对同一事项规定不一致的，组织专家学者、法官、律师、一线执法人员等进行论证；对执行效果不好，但部门又不建议废止或修改的规章，进行立法后评估。

　　据悉，国务院法制办还专门派出法规规章清理工作人员分赴各地，与执法一线人员、专家、法官、律师、企业负责人面对面交流，听取清理意见。同时在官方网站上专门开辟了“行政法规规章清理”专栏，收集到了有关地方、国务院部门和社会公众提出的500条规章清理意见和建议，在进行分类汇总后，向31个国务院部门发出了《规章清理建议转送函》。

　　“红头文件”一并清理

　　据记者了解，规范性文件也是社会长久以来反响强烈的问题。有些“红头文件”不乏“霸王条款”，又多又滥，令老百姓非常反感。而在此次清理中，自觉地将规章与规范性文件一并进行清理，成为许多地方与部门不约而同的做法。

　　尽管财政部的此次清理已经是第10次，但还是有559件规章和规范性文件被废止或宣布失效，内容涉及税收、关税、国库、农业、社保、企业、金融、会计、开发等16方面之多。

　　浙江省、福建省和吉林省政府，以及科技部、原国防科工委、铁道部、民政部、国家体育总局、国家粮食局、国家外国专家局等几十个地方和国务院部门，都在清理规章的同时清理规范性文件。

　　“过去，我们对有多少规范性文件弄不清楚，这次纳入清理之后，‘家底’摸清了。”李生说。

　　据悉，将定期清理与备案审查有机结合，已成为许多地方政府把关规范性文件的日常之举。我国已有三分之二的省级政府在法制机构内，设立了专门从事规范性文件备案审查工作的机构。

　　据统计，2007年全国31个省、自治区、直辖市政府共备案规范性文件10170件，其中发现存在问题的有517件，占总数的5.1%。截至2007年底，已经按照备案审查程序处理纠正了487件。

　　部门利益成最大障碍

　　“在这次清理工作中，我们不仅注重合法性审查，还突出审查合理性。”就农业部清理情况，李生介绍说，2002年农业部发布的《渔业捕捞许可管理规定》，就一个事项要求当事人办理两次行政审批。清理之后，两次审批并为一次。

　　农业部此次废止的1959年下达的《肉品卫生检验试行规程》，恐怕是此次规章清理中被清掉的最“古董”的规章。该部废止和宣布失效的37件规章中，有36件属于不适应形势发展而对行政管理相对人权益产生不利影响的。

　　此次清理，吉林省的废止和修改比例高达50%以上。如此大力度的清理，缘于该省提出的近乎苛刻的要求：“未能提出有效、修改、废止、失效意见的省政府规章，将列为不再执行的规章，报省政府宣布失效”；行政处罚、行政收费等行政管理措施“不能提供法律、法规依据的，视为没有法律、法规依据，报省政府废止”。

　　“规章清理最大的障碍就是部门利益不愿放手，但此次省政府定下的清理原则非常强硬。”吉林省政府法制办处长王继认为。

　　以往，清理中遇到的一些难题，往往因问题交织无法解决而不了了之。但这次不同，国务院法制办鼓励大家对拿不准、感到无能为力的问题，尽量提出来，由国务院法制办来研究处理，这是推动此次清理取得实质性成就的一个重要原因。

　　国务院法制办在专门下发的《关于行政法规规章清理工作有关问题的通知》中明确：部门规章之间对同一事项的规定不一致的，相关部门要协商解决；不能协商解决的，要将处理意见送国务院法制办研究处理。部门规章与地方政府规章对同一事项的规定不一致的，要将处理建议送国务院法制办研究处理。

　　有专家表示，国务院法制办的指导与包揽协调，保证了大清理在时间紧、任务重、要求高的情况下顺利进行。

　　避免清理“运动式”

　　此次大清理之后，各地方各部门纷纷探索建立清理长效机制。

　　而此次开门清理中最强烈的社会呼声，就是希望各部门能以此次法规规章清理为契机，探索建立行政法规规章清理的长效机制，防止法规规章与上位法冲突以及“古董法规”损害公民权益和社会利益的情况发生。

　　事实上，许多地方与部门已经投入实践。

　　银监会已决定，要制定银行业立法规划，在立法过程中要落实法律审查机制，立法后要加强检查评价，定期进行清理汇编。这意味着，清理工作进入常态化，并与立法工作密切结合。

　　农业部提出了“三结合”的设想：与立法调研结合，同步对以前相关法律制度进行系统梳理，发现问题随立随清；与立法后评估结合，需要启动废止修改程序的，及时启动；与法律法规和重要政策颁布相结合，及时跟进调整与清理。

　　对此，国务院法制办已明确态度，要改变清理模式的“运动式”，探索建立“立、改、废”有机结合的长效机制。

　　对清理之后修改工作的跟进，有关人士提出了三句“箴言”：“该放的尽量放开，该管的要切实管住”，“矛盾要力争在国家立法层面解决，而不要下交给地方”，“从根本上化解政府利益部门化、部门利益合法化问题”。

　　本报北京7月22日讯

　　编后

　　要想从根本上保证不再有过时、失效的法规规章侵扰公众的生活，就应该建立一套科学、完备而且民意通达的清理机制，变“运动式”的清理模式为定期的长效清理机制。

　　这样的机制应该让民众有通畅的建言渠道，即在发现法规、规章以及红头文件的不合理之处时，可以向职责明确的立法评估部门提出修改或者废止建议，并且确保这样的建议有相应的反馈机制。只有这样，才能在最大程度上实现法规的稳定性与社会生活的急剧变化之间的和谐统一。