法规“倒逼”法律非良性立法行为

　　第一看法

　　立法本身不是一个单一的立新的过程，而是一个包含法律的立、改、废的综合有机统一的过程，要求立法者不仅要适应社会发展需要不断创立新法，而且还要不断审视已有的法律

　　法规“倒逼”法律非良性立法行为

　　刘行

　　据报道，“磨剑十二年”的国家保密法修改工作目前正稳步、快速推进，修改的重要内容之一，是今年5月1日施行的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)明确规定了政府信息公开保密审查制度，因而这次修改保密法将对政府信息公开保密审查问题作出相应规定。(7月22日《法制日报》)

　　政府信息公开与保密一直是一对难分难解的矛盾。5月1日《条例》的施行尽管在很大程度上开创了政府信息公开的新局面，但也在一定程度上受制于20年前制定至今未做任何修改的国家保密法的限制，突出表现在《条例》第十四条明确规定政府公开信息前要依照国家保密法的规定进行保密审查，而国家保密法中却根本未涉及信息公开保密审查机制，更别说审查的标准、程序和责任等可操作性较强的制度设计。从这个意义上说，是《条例》的实施推动了国家保密法的修改进程并影响到了其具体制度完善路径。

　　尽管这种推动对于完善法制、健全政府信息公开机制是一种进步的表现，但在法律秩序上，却不得不说是一种怪现象。这是因为，《条例》和国家保密法尽管都属广义的法的范畴，但性质却是截然不同的，前者属于行政法规，后者属于法律，而在我国的法律体系中，法律与行政法规不仅制定主体、立法程序不同，最为根本的是效力不同，法律是上位法，行政法规是下位法，国务院除了在特定事项上可以自主制定行政法规外，一般都是为了实施法律而制定行政法规，这样的行政法规是对法律的具体细化，目的是为了使法律的原则和制度更具可操作性，因而法律是行政法规的制定依据，行政法规应向法律看齐，不得与法律相抵触。而现在，《条例》作为行政法规无疑走在了前面，不仅设定了国家保密法没有的保密审查机制，还要求行政机关在公开信息前“依照国家保密法”进行保密审查，以致在法律与行政法规到底谁向谁看齐的问题上出现了尴尬的倒置。

　　究其原因，固然有20年前的立法不可能预测长远的未来以及法律稳定性与社会生活复杂性之间矛盾等因素，但更为根本的，还在于立法者长期以来在处理法律立、改、废方面着力不均衡，往往重视新法的制定，忽视对时过境迁、缺乏生命力的法律的及时修改或废止。

　　不可否认，在快速变迁的当今社会，建立健全完善的法律体系需要立法者从无到有地制定一大批新的法律，满足社会对规则和秩序的需求，但问题是，立法只“向前看”而不重视“向后看”，即使我们立的新法再多，如果其中有一部分，甚或很大一部分都是内容过时、无法有效适用的法律，即使拥有看上去挺美、很完善的法律体系，那又有什么实际意义？

　　其实，在法治意义上，立法本身就不是一个单一的纯粹立新的过程，而是一个包含法律的立、改、废的综合有机统一的过程，要求立法者不仅要适应社会发展需要不断创立新法，而且还要不断审视已有的法律，评估它们的有效性和适时性，并定期进行清理，能修改完善的予以修改完善，无法通过修改完善继续施行的要当机立断予以废止。

　　遗憾的是，在现实立法过程中，一方面，在观念上，一说立法，立法者往往首先想到哪些方面还存在立法空白需要填补，似乎只有零的突破才能有效彰显立法者的责任；另一方面，在制度上，我们缺少对现有立法进行定期清理、评估的刚性制度。而此次国家保密法准备完善保密审查机制不仅是被动，还是逆流而上的，有一种被《条例》“倒逼”的嫌疑。

　　因此，此次国家保密法因应《条例》的制度设计而作相应的修改，固然可以实现法制的统一和协调，也有利于公民获取政府信息权利的保障，但这种法律向行政法规看齐的做法是法治要求的良性立法所不愿看到的，需要立法者在观念和制度上予以反思和完善。