广东教育新政莫堵民办路

    新闻来源：《中国改革》

　　外来工子女的教育问题应由中央政府、省政府和县市政府共同负责。

　　广东教育新政莫堵民办路

　　作者：冯善书

　　2008年，一场以维护非户籍学生教育公平为核心的教育新政运动，开始在中国改革开放的前沿阵地广东逐渐升温，强烈吸引了全国民众的目光。

以广州、东莞为代表的珠三角发达城市最近同时提出，要加大地方财政对教育的投入，以实际行为来降低外来工子女入读公立学校的门槛。

　　外来工子弟遭教育歧视

　　这场新政，源于在城市人口中所占比例急剧扩大的外来务工群体，他们持续要求改善其子女受教育权利，这给当地政府带来了沉重压力。

　　前不久，广东省财政厅厅长罗伟其公开承认，大量涌入的流动人口子女，已经给这些流入城市的教育部门造成了巨大负担。

　　在深圳整个义务教育在校生中，2／3是外来务工人员的子女。东莞市教育部门所统计到的非户籍生人数已超过40万。日前，《中国改革》从东莞市有关部门获得的一组数据显示，2007年，在东莞就读的新莞人多达44.23万，比去年增加了5万余人，占全市中小学生总数的比例也从2001年的23%骤升至58.6%。

　　许多地方官员担心，外来工子女数量的暴涨，大量挤占当地本来就非常有限的教育资源。因为在现行的教育管理体制下，义务教育经费的投入，一直由多级政府财政统筹解决。一些地方官员指出，义务教育经费从理论上讲，应该全部由中央财政承担，国家实施分税制以来，中央每年从地方抽走60%的税收。譬如，东莞的收入有2/3都上交了中央，只有1/3留在本地，没理由还要让地方财政给义务教育配套经费。

　　目前，流入东莞接受义务教育的非东莞市户籍学生，还在以每年5万至8万的速度增加。东莞市教育局局长杨晓棠表示，以每所学校1000名学生的规模设置，东莞每年至少需要新建50所学校，才有能力接纳新来的学生。

　　政府出面建这么多学校，需要投入的土地和资金量将是天文数字。杨晓棠局长算了一笔账，土地方面，仅按县一级小学的建设标准（占地30亩）计算，全市每年就需要提供学校建设用地1500亩，东莞无法提供如此大规模的建校用地。而资金方面，按照2006年小学生和初中生的年均培养成本测算，去年东莞公办中小学共接收新莞人11.54万人，市财政为此提供教育补贴达2.63亿元，相当于当年各级财政用于市民最低生活保障支出的7.6倍。

　　事实上，办好50所学校需要的资金远不止这些。有官员坦承，东莞公办学校解决新莞人子女教育的能力将达到极限。东莞市现有公立学校根本容纳不了如此庞大的借读生数量。

　　正因为学位紧张，几乎每一个挤进公立学校的新莞人子女，每年要比户籍学生多交1000～1800元的学杂费和其他附加费。东莞市一些公立学校的老师透露，从2007年9月起，东莞已取消了户籍人口子女读书的所有费用。而同在一个城市上学的新莞人子女，却依然在承担这些负担。

　　“目前广州借读费标准为每人1000元/学年，学杂费标准为小学每人486元/学年，初中每人780元/学年。照此标准和2008年预计的符合条件学生人数测算出，若完全解决非户籍生义务教育问题，今年需要经费13703万元，其中借读费8947万元，杂费和课本费4765万元，这些加起来所带来的巨额经费开支，是广州财力难以承担的。”广州市教育局的一位官员称。

　　华南师范大学教育科学学院袁征教授此前所作的一项调研认为，到2010年，如果广州的公立学校逐步接纳所有非本地户籍适龄少年儿童，全市的初中和小学总学位数将达到约160万个。全部纳入公立学校就读的话，比2005年的101万个学位要新增约65万个学位。“这意味着，在这五年中平均每年要增加13万个学位、教师年均增加6000人；按平均每所初中容纳1000人、小学容纳620人计算，需平均每年新建初中22所，小学175所；每年需追加当年新增公立学校投入的经费24亿多元，五年共累计追加财政投入约123亿元。而2006至2010年广州市政府的教育经费支出合计约为491亿元。扣除预算中公立初中、小学的需要，实际五年合计新增经费约为51亿元。很显然，这绝对不足以支持公立学校一次性接纳所有适龄少年儿童或分五年逐步接纳所有适龄少年儿童。”

　　教育新政重塑政府形象

　　“想到公立学校上学的外来儿童可以用挤破头皮来形容。愿意每年交1000～2000元的家长实在太多了。”日前，东莞虎门镇某服装厂工人叶伟仑告诉《中国改革》记者：“我认识的新莞人子女，能够真正挤进去的少得可怜。”

　　公立学校满足不了借读生的需求，他们唯有流向民办学校。东莞市教育部门作过统计，2007年在该市民办中小学就读的新莞人子女为32.15万人，占新莞人学生总数的比例由2001年的17%猛增至72.7%。这意味着，超过七成的新莞人子女无法入读公办学校，而只能转到民办学校。

　　2007年，全市经教育行政部门批准开办的民办中小学有180所，其中专门招收新莞人子女的民办中小学可以占到全市民办中小学总数的85％以上。民办中小学校的大量出现，虽然解决了新莞人子女接受义务教育的急迫需求。然而，由于教学条件和教学质量太差，却远远未能令他们满意。

　　根据物价局的调查，在东莞市180所民办学校当中，有约150所的核准收费在每学期1600元以下，客观上来说，还属于低档次收费民校。

　　广州的形势与东莞差不多。早前一项调查显示，广州市有外来工子女40多万，而现有登记在册的外来工子女中小学约150所，主要集中在城乡结合部，另外有一批无证学校。70％流动人口子女就读于这类学校。这些学校，多数是广州市教育局局长华同旭形容的“民办麻雀学校”：规模小，硬件软件设施非常不齐全。

　　广州市政协委员、市政府特约教育督导员李伟成对广州的流动人口子女学校曾经有过这样的评价：“办学条件普遍较差，与广州市公办学校有较大差距；教师队伍极不稳定，无证上岗比较普遍；教学质量堪忧，停留在识字教学、扫盲教学、托管的层次上。”

　　老家不便回去，公校挤不进去，民校不愿进去——这被认为是当前广东外来工家庭安排子女上学的普遍尴尬。而在叶伟仑等外来工看来，这都是政府没有尽到责任的结果。

　　教育歧视给城市社会带来的矛盾越积越深，一些民众开始通过他们认识的人大代表和政协委员，频繁地向政府发出呼吁，要求他们对现行的教育管理体制开刀，尽快消除不公平的因素，还外来工子弟以平等的受教育权。

　　近年来，一些广东省地方官员开始以务实的姿态为外来务工子女敞开大门。

　　2008年5月，东莞市政府突然宣布，市财政将从自己的腰包里掏出11个亿，帮助14.5万新莞人子女入读公校。

　　消息传出后，新莞人无不奔走相告。不过14.5万新增学位，对比44.23万的庞大需求，犹如杯水车薪。

　　在东莞某些教育界官员看来，让新莞人子女享有与户籍生同等的入读公校的机会，是一场酝酿已久的新政。而主导这场新政的幕后主推手是现任东莞市委书记刘志庚。

　　早在2006年，刘志庚就针对流动人口免费义务教育的问题提出过一系列解决方案。

　　2007年5月，由他主政的东莞市政府承诺每年建设10个解决“新莞人”子女就学的学校，进一步统筹解决“新莞人”子女上学的问题。

　　2007年9月起，他要求市政府按照户籍生的标准减免借读生的九年义务教育阶段杂费，学生只需交纳课本资料费、住宿费等费用。

　　2008年初，针对新莞人子女上学问题，刘志庚再次表示，父母在东莞工作时间久，报了户（指登记了暂住证），加入社保，我们可以帮他们解决一部分问题，费用上可以优惠。目前教育部门正在制定相关的办法。

　　2008年5月29日，《东莞市新莞人子女教育管理暂行办法（征求意见稿）》正式向全社会公布。

　　这个征求意见稿明确规定，凡年满6至15周岁，有学习能力，持有原户籍地乡（镇）以上教育管理部门开具的就学联系函，或学校开具的转学证明的，且父母在该市连续工作（签定劳动就业合同）及居住五年以上，符合国家计划生育政策，持有经该市人口及计划生育部门审核的计划生育证明材料，并符合以下条件之一的新莞人子女，可申请在该市公办学校接受义务教育：

　　一、适龄儿童父母一方具有大学本科以上学历，并获得学士以上的学位（须出具学历鉴定证明），在我市有固定工作（签定劳动就业合同），已参加社会养老保险满5年以上；二、适龄儿童父母一方具有中级以上专业技术职务任职资格、执业资格或高级以上国家职业资格（须出具职称鉴定证明），在我市有固定工作（签定劳动就业合同），已参加社会养老保险满5年以上；三、适龄儿童父母一方在本市投资并持有工商部门核发的营业执照，年纳税额人民币在3万元以上，或适龄儿童父母一方个人所得税年纳税额在人民币1万元以上；四、属于享受政府优惠政策人员的适龄子女（须出具优惠政策规定的有关材料）。

　　有不少业内人士认为，草案中的多个条款对于更多的打工族新莞人来说，显然标准高了些。然而，民间人士普遍认为，这已经是当地政府在教育改革方面所迈出的非常可喜的一步了。

　　就在东莞市政府公布这一草案的同时，广州市教育部门也宣布，该市也将在今年9月份，出台一个降低外来工子女入读本地公立学校的规定，其中，仅在减免非户籍生义务教育借读费这一块，今年所需要的财政支持就达13703万元。

　　这些迹象表明，降低外来工子女入读公校的门槛，已经成为广东多座发达城市的教育改革方向。《中国改革》记者调查发现，就在东莞和广州两地政府宣布自己的改革方案时，由广东省政协组织的外来工子女接受义务教育问题专题调研组，也在全省各发达城市进行调研。而此前，广东省有关部门已经分别向这些地区下发了一份通知，特别提到：“凡是符合在广东省居住半年以上，有固定住址、有固定工作和收入来源等条件，流动人口的子女，应可享受义务教育。”

　　一些地方教育部门的官员告诉记者，这实际是上级部门下发的一份指导性文件，旨在帮助各地根据外来人口居住年限、与监护人的关系以及住所、监护人工作、收入、纳税、社保、计划生育等方面情况予以界定和分类，分别提供相应的义务教育服务，保证每个符合条件的外来人口子女都能在当地接受义务教育。

　　人民办学权被忽视？

　　不过，也有人认为，由于考虑欠周全等原因，这场新政的实施效果很有可能走向相反的方向。

　　一些东莞的公立学校透露，按照目前东莞市学生人均培养成本，每增加一个学位，每年须多投入1万元。2000名学生，就意味着每年要投入2000万元。可见，完全依靠公立学校的发展来解决新莞人子女的受教育问题，是非常困难的。

　　2007年，广州市政府每学期给公立小学每个学生拨款3581元，给公立初中每个学生拨款4387元。而几乎所有私立初中、小学学生的收费都低于2000元。袁征教授此前的一项研究表明，公办学校的成本比民办学校的成本要高2～3倍。

　　6月18日，广东信孚教育集团董事长信力建先生提出质疑：这项政策的实施，虽出于政府方面对外来工子弟的善意，却未必能在客观上取得好的成效，其直接的后果将是严重挤压民办学校的办学空间。理由很简单：现在的民办学校，实际上是在为国家义务教育拾遗补缺——在中国各个大城市，有本地户籍的孩子几乎全部进入公立学校，而那些外来工子女就只能进入各地的民办学校。如果公立学校都像东莞这样大量收取外来工子女，那么大批私立学校就要关门。

　　东莞市一些不愿透露姓名的民办教育企业家也发表了类似的质疑。在现行办学管理体制的约束下，民办学校本来已经生存得非常困难，官方还这样做，无形中是在帮助公立学校和民办学校抢生源。

　　信力建甚而指出，这种通过追加公办学校投资扩大规模来挤压乃至消灭民办学校的做法，实际上是政府用纳税人的钱损害了纳税人办学的权利。

　　教育专家袁征则呼应了信力建的部分观点，认为政府在维护教育公平的同时，也不应该忽略公民的办学权。袁征提出，政府通过资助和鼓励民办学校扩大办学，从而解决农民工子女平等接受义务教育问题，是“最经济可行”的办法。“假如广州维持现有的公立中小学规模，政府以每年生均经费1500元的标准资助就读私立初中、小学的非户籍儿童、少年，可以基本解决他们接受义务教育的问题，而按这一标准补助的年总额均不会超过2010年前每年全市新增的教育投入额。”

　　东莞市和广州市目前解决外来工子女上学难的主要思路是，投资办公校和资援公立学校扩容，进而化解公立学校学位紧张的问题。记者了解到，由于民办学校绝大多数的生源都来自非户籍人口，才会对政府的这一决定表现得如此敏感。

　　教育新政是否真的忽略人民办学权？对此，东莞市官员解释，教育局提出的解决方案里边还有一条：下一步除继续扶持民校发展外，还将加大对民办学校的投入，给予民校适当的资金补助，或会拿出一定的资金用于向民校购买学位，再提供给符合条件的新莞人。“不管是补助资金还是购买学位的资金，都主要用于帮助民办学校改善办学条件，让广大新莞人享受到更优质的义务教育。此举相当于让新莞人到民校读书，但由政府买单，和进公办学校就读的意义一样。”

　　广州市教育局局长华同旭也表示，广州一直非常重视发展民办教育，广州市所有的麻雀民办学校都纳入了教育局的日常管理，“我们在对麻雀学校整改的同时，也会根据学校吸纳的农民工子女情况对学校给予补助，去年广州投入了1500多万帮助这些学校达标，今年还将继续补助。”

　　不过，袁征教授反对由政府财政直接对私立（民办）学校进行资助。“政府作为全体人民的代表，应该保持中立，对具有明显竞争性质的私立学校进行资助是不恰当的。资助的对象应该落实到学生本人，而不是学校。”

　　他认为，目前最合理的做法是通过发放“教育券”，把教育资金交给人民。上个世纪50年代，政府把全部私立学校变为公立。“文革”以后，私立学校从零开始，非常困难。现在教育政策显然向公立学校倾斜，这使得私立学校处于十分艰难的境地。政府对那些弱小的私立学校要求太苛刻，比如校舍、活动场地等方面的标准太高，私立学校很难做到。

　　其实，早在2006年3月，东莞市委书记刘志庚就曾经向公众提出，可以参考美国的做法，通过发行教育券来解决流动人口免费义务教育问题，由流动人口(农民工)子女根据核定的标准，向其流出地政府申领相应面额的教育券，然后凭券抵扣相应的费用，“买”来免费教育的权利到流入地学校就读。学校按其收到的教育券，与所在地政府结算费用。而流入地政府和流出地政府之间，再按实际发生的教育券数量，经中央政府进行转移支付。当然，也可以由中央财政直接根据流入地接收农民工免费义务教育子女的具体数目，经核定后，将相应经费转移支付到流入地政府的财政。“这将使得农民工子女可以不再受地域和学校等级的限制，在自行负担一部分费用的情况下，根据自己的意愿和实际选择相应学校就读。”

　　今年，教育部副部长赵沁平在接受记者采访时也提出，解决外来工子女平等享受免费义务教育，从长远来讲，推动教育资源均衡是最基本的解决方法，但需要很长时间，包括推行“教育券”等办法目前正在论证之中。

　　不过，广东省教育厅一位官员在谈及教育券时，则认为并没有这么简单。“那些提出教育券制度的人研究得还不够。”他打了个比方，我国西部地区小学生一年免费才140多元，广东是300来元，是不是那个地区的人拿了教育券，就可以到广东来读了？是不是农村地区的孩子拿了教育券就能到大城市来读了？差价怎么补？

　　这位官员还说：“一旦发了教育券，允许跨区域大量流通的话，它就相当于货币，不管从什么地方来，只要拿了教育券，就得无条件地入学，如果广东一下子涌入100万人来就读，能解决吗？一个学校算1000人，广东就要建1000所学校，能解决吗？”由于这个原因，袁征教授认为，中央政府和省政府要承担责任。流动人口适龄少年儿童的教育券应该由中央政府、省政府和县市政府共同负责，孩子到了哪里，就大致按居住地公立学校的标准发放。如果这样做，地方政府不必大包大揽，自然有私人愿意办学。这不但能解决流动人口中适龄少年儿童的教育问题，而且可以扭转上个世纪50年代以来公立学校垄断教育的不正常状况，恢复教育的多样化。“现在已经没有人认为政府要负责所有商业服务，为什么教育改革却总想政府要提供全部教育服务？”