专家建议成立国内收入局解决地方政财政问题

　　中国的财政体制改革正在酝酿加速，国地税务局的分合再度引人注目。

　　据悉，财政部、国家发改委等部委的研究机构推进的“政府间财政关系”课题研究已经接近尾声，预计2008年年底前将向有关部门提交成果。而在全国人大常委会，有关部门则在筹划全面财税体制改革的大课题。

　　1994年，中国开始实施分税制。与此同时，中国的地方税务机构一分为二，分设中央税务机构(国税系统)和地方税务机构(地税系统)，开始分别征税。

　　从那一刻开始，有关国地税分合的争论便再也没有停止过。

　　在中央财经大学税务学院副院长刘桓教授看来，当前对于国地税分设的种种质疑，真正的症结在于——中国目前不存在真正意义上的地方税体系，地方缺乏税收自主权。

　　中国的国地税系统未来该走向哪里？该怎样走？在接受本报专访时，刘桓提出，可以考虑在中国成立一个与税务局平行的国内收入局，用来解决地方政府的财政收入问题。

　　中国目前没有真正的地方税

　　《21世纪》：关于国地税分设，有很多批评声音，也指出了现存的很多问题，比如国地税分设征收成本高、协调难度大、管户交叉、征税交叉等。

　　刘桓：这方面的争论确实比较大，也都是很现实的问题。我的观点是，这些争议的核心问题，首先在于中国目前没有真正意义上的地方税。

　　我们说这个税收是中央税或者是地方税，要看这个税是谁立法的，税收最终的减免是由谁决定的，最终的归属权是谁的(现行税种一般被划分中央税、地方税、中央与地方共享税三大类)。

　　从这三个因素来讲，中国没有真正意义上的地方税，只不过有一些税收是由中央管理的，有的是地方征收管理的。这是按照税收征收管理权限划分的国地税之间的分工，而不是按照税收的权属和归属上去划分的。

　　因此从这个意义上讲，中国的地方税收目前缺乏税种上充分发挥的依据。

　　《21世纪》：有观点认为分税制、国地税分设和联邦体制有关，单一制国家不该有地税局。您同意这个观点吗？

　　刘桓：我不同意。美国是联邦制，它有中央和地方的财政收入，各自分开。日本、韩国是单一制的国家，但是它也有国税局、地税局。

　　因此，这个问题不在于这个国家是联邦制或者是单一制，核心在于就是怎么样处理财权和税权；不能说单一制的国家就不能有分税制，单一制的国家就不能有地税局，这是两回事。

　　对单一制国家而言，如果赋予地方立法权的话，它自己本身也可以有单独的税收体系。因此在理论上讲，中国如果财政体制设计得当，允许有地方的财政收入，允许有地方单独税收立法权，那么，地方税务系统的存在是有理由的。

　　建议改地税局为国内收入局

　　《21世纪》：您觉得国地税合并有没有必要？

　　刘桓：这要两面来看。有一种意见认为，如果地税局只是保持现在这种职能的话，这个机构就没有存在的必要了。这点我同意。

　　但是，这是否就构成取消地税局、国地税的充足理由？还需要更多思考。

　　国地税合并的必要性，除了成本问题，人员、机构重叠以外，还有两个重要因素。

　　一是纳税人的方便程度；第二就是地方政府对这种收入的征集、管理和监控的要求。

　　从纳税人的角度看，我认为国地税应该合在一起，一个事物不能两办。但是从政府的角度讲，应该改变功能，通过这次变革，既完成机构、职能的不重叠，又完成其他的改革方案。这是可以双赢或者多赢的。

　　《21世纪》：您对于该赋予地税局怎样的新功能有什么建议？

　　刘桓：我的想法是，可以考虑在中国成立一个与税务局平行的“国内收入局”，用来解决地方政府的财政收入问题。

　　我们全部的财政收入可以分成税收和非税收两种。税收大部分应当是归国家税务局，比如目前开征的增值税、营业税、企业所得税等等，几大税种都交给税务局来管理。

　　但是考虑到财产税，比如未来将开征的物业税，可以留给地方上的“国内收入局”征收。除此之外，“国内收入局”应该负责征收各种非税收入，比如社保基金、残保金、排污收费、教育收费，各式各样的基本建设基金等等。

　　这是一笔相当大的收入，现在都是各行各业自己挣自己管，管理使用方面都存在很大的问题。对于这些非税收入，我们建议政府首先论证哪一个应该存在；不需要存在的尽量砍掉，而如果一定要存在的话，不能由部门收取，应该由国家统一的税务部门收取。

　　因此从这个角度看，我们可以把地方税务局的功能进行重新安排，该给国税的拿走，剩下的，还有地方政府的收费，由统一的部门去管理。那么，这个部门的构成就应该是目前地税这些人。

　　所以这是对目前的业务进行改造，而不是完全的合并。

　　《21世纪》：这种方案的优点是什么？

　　刘桓：我提的这个建议，应该是比简单合并，或者是简单变成稽查局要好。因为这个方案是兼容利益的，既包括我们的税务，又包括规范政府收费，从而满足地方政府财政收入的需要。 记者 孙雷