指数考评对执法活动的影响(图)

　　法的断想

　　指数考评对执法活动的影响　　因此，非理性的数量考评机制必须剔除，随之应当建立以敏感数字群为基础的责任考评机制。不能简单的把某一项数字与案件质量直接等同，而应将这些可能的不良数字群当成分析问题的切入点，对背后的存在原因进行综合比对。

　　王新环

　　执法目标是可以分解的。数字被称为精细化管理的基础性要素，它能够反映执法活动的细节，运用数字进行考评执法行为，有助于实现法律的价值目标。最高人民法院、最高人民检察院和公安部(以下简称“两高一部”)对各自系统下属单位的执法，主要通过数字信息进行考核、评价，并由此进行宏观管理。“两高一部”是中央执法与司法机关，其实行的数字模式，不但是下级执法活动的行动指南，而且被下级以制度化的方式设项逐步细化。以案件数字为衡量指标的考评机制中，公安机关有立案数、破案率、逮捕率、起诉率、退补率等；检察机关有无罪率、抗诉率；法院有改判率等。当数字指标成为执法管理和绩效评价手段时，便具有了为执法行为提供微观指导标准的政策功能。

　　数字模式的背后，是数字政策制定者对实现法律价值路径的选择及其管理理念的更新。数字模式，是说明事物状态、分析属性、评价优劣最为直观的表达。但是，数字模式鲜能够反映出政治、经济和社会诸因素的变化，也难以表现出执法活动中的千差万别。数字模式直接把下级执法单位和执法者作为考核对象。为了达到考评标准，互有共同利益的下级单位与执法者，有时弄虚作假，人为降低或提高各种比率。

　　比如，有的警察为了得到升迁不惜制造侦破大案的假象。检察机关为了降低无罪率，对起诉到法院的案件做某种变通处理，或者在可能作无罪处理时先行撤回起诉，或者通过协调让法院定罪免刑，或者对法院的一些错误有罪判决不尽监督职责；等等。审判机关控制改判率，致使法院判决前的系统内部请示批准制度流行。“内请”直接违反了法院上下级之间系监督与被监督关系的宪法规定，剥夺了被告人的请求复审权和检察抗诉监督权，导致两审终审制度形同虚设。

　　执法的实质要求是执法者要忠诚于法律与证据，进行独立执法，但系统收缩式的考评管理，使执法者不但受制于法律，而且受制于行政管理，致使执法者之独立性受到很大影响。实行单纯数字模式管理执法，一方面限定了执法人员的思维和行动。例如公安机关有立案数逐年递增、警察人均办案数达标的量化要求。发案多少有自身规律，人为设定案发数字指标势必会影响执法的公正性。在社会治安状况较差时，犯罪的立案数增长是十分自然的；但是，当治安状况基本稳定时，犯罪立案数稳中有降才符合实际，那种所谓“挖着打”的做法十分荒谬。又如要求检察机关“零无罪率”、要求法院“无改判率”等绝对化的规定，都是“一刀切”划线式的、不符合司法运行规律的考评数字，非但起不到规范执法的作用，反倒会阻碍法律价值的实现。

　　另一方面是对公检法三机关产生掣肘，影响系统内部的纵向关系以及系统间的横向关系。对内考评指标所面临的不仅是宽严相济的轻重处罚问题，还有如何协调与处理三机关考核指标的冲突问题。每个系统内部的考评机制问题不解决，冲突是必然的事情。在这种情况下，公安、检察与法院长期形成的依存关系，遇有不良情况出现时，妥协将会取代制约，进而把未决意见非程序性透露给前位机关，前位机关一般会主动变通化解案件的处理。而无罪判决禁绝的考评标准，又常常使三机关配合不畅。当执行考评项目与执行法律有矛盾时，执法者首先所关心的并非哪种处理最能实现法律价值，而是如何应对考核指标。

　　考评要体现执法活动的特殊性，对执法者要实行精英管理。侦查、起诉与审判是密切的关联体，虽然诉讼后位阶段具有纠错功能，但是，无数案例证明，错误的判决从来都是建立在错误的指控之上，错误的指控自然嫁接在错误侦查之树上。

　　因此，非理性的数量考评机制必须剔除，随之应当建立以敏感数字群为基础的责任考评机制。不能简单的把某一项数字与案件质量直接等同，而应将这些可能的不良数字群当成分析问题的切入点，对背后的存在原因进行综合比对。比如，取消对警察、检察官和法官有关破案率、不捕率、不诉率、改判率等数字型机械限制，而将这些作为敏感数字群。对敏感数字群所对应的具体执法行为，应依照法律、刑事政策综合判断其合法性与合理性。

　　此种责任考评机制，不仅符合司法规律，而且使执法中存在的问题不至于被“数量考评”所掩蔽，由此，指导性的数字型政策及数字基础上的目标管理模式也将具有更大的张力和适应性，并真正成为实现法律价值的推力器。

　　（作者系北京市人民检察院研究室研究员）