中国财税改革30年：从财政包干制到分税制

　　专访国家税务总局原副局长许善达

　　财税改革30年：从财政包干到分税制

　　桐欣 (整理)

　　改革开放30年中，财税改革是一个重要话题。分税制改革为什么会在1994年启动？提出分税制之前，财政包干制又有什么历史背景、作用及局限性？分税制实行之后，产生了哪些效果、成绩？未来还有哪些改革的方向？

　　近日，就这些话题，国家税务总局原副局长、中国经济50人论坛学术委员会委员长许善达，接受了《第一财经日报》与第一财经频道《经济学人》节目的联合专访。

　　财政包干制：

　　移植承包制前提不足

　　以及“两个比重”下降

　　《第一财经日报》：你曾担任过国家税务总局副局长，是否可以重点从财税改革角度谈谈中国改革30年？总体而言，你如何解读财税改革30年？

　　许善达：我们国家现在的财税制度，基本上是1993年设计、1994年出台的，这个制度已经运行了14年。总的看来，对于1993年、1994年的财税改革，社会的认同度很高。认为改革不对或者改革方案正确但实施失败的看法，已经基本没有了。大家非常肯定。

　　《第一财经日报》：当时是否曾经有过否定的意见？

　　许善达：曾经有对改革的意见，但也不是认为失败，而是担心改革是否可能实现预期目的。而且，在改革方案出台以后，财税制度引发的相关问题，也让很多人担心。他们担心，最后会引发设计方案时没有考虑到的问题。但后来，这些担心逐渐消失了。

　　现在回顾这个改革，我觉得，很多人可能对改革中更深层的东西看得不是很清楚。从我自己的经历看，例如财税改革针对的对象是谁、要改什么、搞分税制要替代什么等方面，人们的认识可能还不很清楚。

　　《第一财经日报》：在分税制之前，实行的是中央与地方讨价还价的财政包干制。财政包干制背后更深层次的原因是什么？

　　许善达：为什么采取包干制呢？当时，国家从农村承包开始改革并取得了很大成功。很多人就主张，农村既然能够成功，城市也搞承包。这种主张在1986年、1987年很盛行。

　　人们认为，过去我们农产品不够、粮食少，大肉吃不上，现在一改革，粮食也多了，农民收入也增加了，城市的农产品供给也多了。所以，城市也得用承包制。

　　于是，就主张中央与地方之间承包，就是财政分税，收入分配承包。国家和企业承包，即每个企业跟政府签承包合同，在承包合同上规定交多少税。

　　这种意见在当时成了主流，特别是企业承包。当时的代表企业就是首都钢铁公司。那时，在首钢工厂门口有一面大的隐蔽墙，上面写着 “承包为本” 四个字。

　　提出承包制不是没有原因的，它确实针对了我们过去税制里很多不合理的制度。其中最大的问题就是税收负担重。在计划经济下，税收制度和企业分配制度是学苏联的传统，即政府多集中，然后政府拿钱投资。这种制度对企业发展本身有很大的遏制作用。市场化改革是让企业在市场里自我发展，自己做决策。（原来）那种制度跟市场机制改革方向是矛盾的。怎么解决这个矛盾呢？有很多种办法。当时有一部分经济学家、一部分企业主张搞承包，比如增值税，跟企业谈，谈好每个月交多少增值税，一年交多少所得税，各企业包下来。对于企业来说，一年交多少税固定了，如果自身发展得好，税收非常低对它就有好处。承包的内容，不仅是税收，还包括贷款、利率，甚至有的出口企业承包外汇、汇率。

　　在这种情况下，从1987年全面推进承包制开始，各项宏观政策就通过一个一个企业承包合同在放宽。

　　所有国家管的政策都放宽。1988年、1989年出现了通货膨胀。我听到一个经济学家指出，导致那次通货膨胀的很重要的一个原因就是承包制。我很赞同这个主张。放宽而不能调控，国家失去了宏观调控这样的工具。

　　在国家和企业的分配上，在政府宏观调控这个领域，是不能用承包制的。

　　《第一财经日报》：你的意思是说，在农村改革中成功的承包制，压根就不应该成为财政和财税的主要制度框架？

　　许善达：当时很多地方领导人主张，当地省和中央财政签一个承包合同，定好交这么多（税收），财政收入多了也不多交。各个省都要这样做，这对于中央财政有两个影响：第一，获得的资源减少；第二，对整个财政总收入的控制能力下降。

　　这对于调动企业积极性，对于调动地方政府经营有没有好处？有好处。过去统筹管理，地方政府花一分钱也要报批，这个政策肯定不适应。

　　但承包制是不是解决问题的最好办法呢？实践证明不是。

　　1992年小平同志提出“发展才是硬道理”。这时候人们就要思考怎么才能落实发展是硬道理。是不是还要继续搞承包制？

　　《第一财经日报》：从事后诸葛亮的角度看，财政包干制确实不是一个很好的制度安排。但在当时计划经济下，除了这个方案之外，还能有什么办法调动地方、企业的积极性？如果不是采用财政包干制，分税制会不会在当时启动？

　　许善达： 税收负担重，可以降低，税收制度有不合理的地方，可以改制。作为一个基本制度，全社会要统一税制，（在此基础上）大家再竞争。依靠企业竞争，要靠基本制度下的企业竞争，而不能靠企业同政府签合同，一个交的税少，一个交的税多（这样来竞争）。这不是真正的市场经济。

　　我觉得，当时并不是没有替代方案。

　　（只是）在当时的情况下，农村承包制改革的成功确确实实让很多人容易产生这样的想象，即在城市里也搞承包。

　　《第一财经日报》：农村领域的成功放大了承包制的作用。

　　许善达：对，放大了承包制的作用。我觉得，经过这么一段实践， 1992年以后，人们开始认识到承包制不是一个好制度。持这种看法的人越来越多，包括经济学家、企业家。

　　《第一财经日报》：你讲的是财税领域还是所有领域的承包制？

　　许善达：我觉得这是对所有承包制最基本的看法。当然，矛盾最尖锐的是在财税领域，因为承包最多的是财税承包。银行的贷款承包，能行吗？也是不行的。

　　所以，通过几年的实践，人们已经开始认识到承包制作为一个基本制度，是不行的。

　　中国农村不像苏联有集体农庄，又不像西方市场国家土地是农民自己的。中国是集体所有土地，当时是人民公社制度。在这样的情况下，采用承包制度，逐渐包产到户，土地仍然是集体的。所以，当时选择联产承包制，是符合中国国情的，也确实很成功。

　　但是研究城市改革，把适宜中国农村的制度移植到城市来，我认为前提不足。

　　分税制改革：

　　财政收入占比上升

　　《第一财经日报》：采用财政包干这样一种制度安排后就发现，上世纪80年代末期到90年代初期，地方权力越来越大，中央对地方有点失控。我们一直讲“两个比重”，即财政收入占GDP的比重、中央财政收入占整个财政收入的比重。中央财政收入占整个财政收入的比重不断下降，可能是1994年增税制出台比较大的历史背景。我们对分税制总体评估还是成功的。回忆当时的改革过程，你觉得最有意义的地方是哪些？

　　许善达：由于采用承包制，税收占比下降，在中央、地方财政关系上，中央比重下降，这种下降已经危害到中央政府对整个国民经济的控制能力。这种问题在那时表现越来越突出。

　　《第一财经日报》：分税制一定要推进，而且事后看确实取得了成功。在1994年之后不久，“两个比重”下降的趋势迅速得到扭转。但是事情总是有两面。与此同时，又带来了很多问题。比如，有一些人认为，分税制可能是1994年之后中国经济粗放增长的一个根源。你觉得对分税制的这个指责是不是合理？

　　许善达：首先，1994年解决了一个税制的问题以后，国家和企业的分配关系基本上是从税收制度而来的，不再一个企业一个企业承包了。所以，1994年的改革，特别是增值税的改革，就把承包制度取消了。

　　虽然国家没有做一个文件宣布，但事实上原来政府和企业的承包制废除，使得财政收入占比下降的趋势开始减缓。到1996年，降到谷底，1996年以后开始上升，即中央财政收入的比重开始上升。这个重要的目的实现了。政府财力的增长是通过税收制度实现的。中央和地方政府之间，实行统一的办法，拿多少按照制度来。

　　制度设计的时候，在增量上中央多拿一点。

　　各地方参加了整个讨论，也认为这对全国是有益的。

　　现在，中央财政占比为60%，实现了原来的目标。中间也经过一些波折，55%降到54%、52%，但是最后还是实现了最初的目标。

　　《第一财经日报》：还有人问，中央的财政实力是不是过强了？

　　许善达：我认为，现在应该这么看这个问题，在当时的情况下，这两个制度设计的目标是必要的，而且确实也实现了。这几年，中国经济发展的良好态势与税制和分税制的建设，有很大关系。因为，这两个制度构成了整个经济发展的基本制度。这个基本制度在推动整个经济发展上的作用非常大。

　　但是，改革总是分阶段的，任何一个时期都有一个主要矛盾。当时的主要矛盾是解决承包制，为了这个目的其他一些问题暂时不能都解决。比如从税制上说，当时还是延续了过去的旧税制，税收负担比较高。把承包制取消了，但从负担上看，维持原来的税收负担不变，既不提高税负也不降低。这么多年，企业对改革是接受的。

　　但随着经济的发展，原税制里不合理的因素，对经济发展的障碍逐渐显现出来，包括分税制。分税制造成的一些问题突显出来，比如基层政府收入和支出责任的问题等。这些问题当时就有，但随着主要矛盾的解决，这个制度里原来的一些缺陷、不足逐渐显现出来，成为主要矛盾了。

　　现在比较突出的问题需要好好研究。我认为，需要比较大、比较深层的改革解决这些矛盾，要在巩固原来成绩、效果的情况下把这些矛盾处理好。这样，就能推进整个经济生活进一步发展。

　　继续推进改革

　　着手解决税收与税源背离

　　《第一财经日报》：就是说，我们首先承认1994年分税制改革达到了目标，而且确实是成功的，第二步是认识到还有未完成的财税改革。对于这点，人们提出不少建议，比如需要建立一个横向以及纵向的制度化的、实质性的税收制度，可预期的、透明的制度。我看到你在横向角度有深入的研究，也提出了非常好的建议，事实上也得以在实践中推进。能不能给我们做一点介绍？

　　许善达：最近几年税收的实际工作中凸现一个问题。财政部有一个统计，按照目标各省的收入统计，东部和中西部的差距大概是在3：1，东部是3、中西部是1。中央财政现在就要解决这个问题。首先有税收返还，然后再有一般收入性转移支付，再有专项转移支付。

　　《第一财经日报》：目前这三块的比重分别是多大？

　　许善达：最大的是税收返还，第二是专项转移支付，一般收入性转移支付比重相对比较少。实际统计发现，税收返还没有解决差距。对于调节收入差距，它的作用是零。

　　那么，重点就是后两种办法。通过后两种办法，差距从3倍降到了1.8倍左右。这是我们现在实际统计的数字。对这个数字，应该说社会不太满意，认为1.8倍仍然很大。

　　我觉得这个问题从两方面来看，一是原来的3倍究竟是怎么形成的？我们在工作中和一些调查证明，这个3倍的差距，不是税源的差距。

　　这里需要说说陕西省的一位副省长赵正永，当时我到陕西去的时候，他提出这个问题：陕西省有很多税源，但这个税都没有给我们，而是让别人收去了。在我和赵正永副省长的主持下，我主管的国税局科研所和陕西省的财政厅国税局、地税局联合，以陕西作为一个典型进行了调查，后来我们就把这个调查放到全国去，又找了二十几个省来做同样的调查。

　　《第一财经日报》：根据你们的测算，税源的差距大约有多大？

　　许善达：我们没有全国范围的数据，但从一些典型案例来看，我相信不会超过2倍。

　　《第一财经日报》：可以下降30%多？

　　许善达：可以缩小这么一大块。为什么呢？因为过去的税制有一个缺陷，而我们对税收缺陷一直没有给予足够的关注。

　　我们在研究税收制度的时候，只考虑怎么计算税基、税率是多少，在什么时候、什么地点纳税，纳税人是谁。每次税法都有这样详细的规定。但是我们的制度里缺了一个要素，就是收入应该归谁。过去，在这个问题上采取一个比较简单的方法，公司纳税人在什么地方就把税交给谁。

　　《第一财经日报》：这个操作起来比较简单。

　　许善达：简单，而且过去矛盾也不突出。随着经济发展，大公司越来越多，税源分布在很多地区，但是交税在一个地方交。

　　这种现象就是，分布在一个地方的税源产生的税收被另一个地方收去了。

　　这种现象最近几年发展速度非常快。在我们的调查中，这样的材料很多。其中比较典型的例子，我原来说过很多次，像西气东输，营业税是按照运输量、运输里程来计算，几千公里的营业税都在企业注册地缴纳，沿途那么多省都得不到税收。但是他们要其提供资源、服务。

　　增值税、消费税、企业所得税、个人所得税的研究证明，占整个收入92%的税收，都不同程度存在这个现象，即一个地方的税源所形成的税收被另外一个地方收取了。

　　《第一财经日报》：现在这个状况是不是已经有所有改进呢？

　　许善达：有两方面改进，一是，我们采取了一个问题一个问题解决的办法。比如，三峡电站。三峡电站发电是在宜昌，但是水库淹没的面积主要在重庆。在国务院的主持下，三峡电站发电的增值税直接在重庆和湖北之间分配。当时曾有人主张，中央从宜昌征收，再转移给重庆。但这个设想，重庆不同意。后来，国务院领导同志接受这个意见，不要再经过中央转移，而是直接分配。

　　类似这样的个案比较少。国家税务总局也处理过一起，比如发电输电，到最后售给用电户不同的环节，增值税怎么分配。过去，发电环节的税收很少，大量的税收都在后面，交给后面环节（所在）的地方。可是，售电都是在城市里，发电可能在边远地方。所以，在当时政策允许的空间里，提高了发电环节给当地交的税，减少了售电环节交的税收。

　　《第一财经日报》：但个案对于解决整体问题还不够。

　　许善达：不是还不够，是很不够。这个矛盾原来是通过个案解决。这次在《企业所得税法》通过的过程中，我们国家取得了一个非常实质性的突破。在立法过程中，主要是国务院提交人大审议，全国人大作出决议。

　　虽然这个法是人大通过的，但全国人大要求，关于企业所得在地方间分配的问题，国务院要制定办法，要解决这个问题。作为全国人大通过立法的一个要求，必须这样做。《企业所得税法》今年1月1日开始实施。

　　现在已经公布了一个新制度。这个新制度是什么呢？就是总公司汇总分公司交的税，拿出一半，再在分公司所在地进行分配，而且分配的时候，不是主观的，也不是谈判式，而是根据分公司所拥有的资本量、销售收入和工资总额等因素。

　　这个政策应该说还是很有限的。首先，很多企业没有纳入这个政策范围。但是，我觉得纳入一部分也是不得了的。其次，纳入这一部分也有不足，它只分50%，还有50%没有分。但这也是突破。

　　这标志着什么呢？就是税源所在地要求获得该项税收，这得到了立法机关的支持，而且已经变成了现实。

　　我觉得这个意义太大了。虽然它现在是在一个很小的范围内，而且在操作上有很多问题，但在中国可以说是税制建设历史上第一次明确了税源地有权获得它产生的税收。将来有关单位要按这个原则兑现它的税收。我觉得这个问题可以说是中国税制建设历史性的突破。

　　这是实质性的突破，解决了过去税制里一个重大的缺陷。

　　未完成的改革

　　《第一财经日报》：未完成的改革还有哪些方向？

　　许善达：一个是支出责任和财力的关系。这个现在有很多还处在一种非规范的方式。

　　第二，中央和地方政府之间的渠道太多。我记得1993年，财政改革（刚开始）的时候，（本打算）一次性改革中央、地方的关系，同时改革财政和各个部的关系。

　　当时研究认为，不应该一次性做那么多事。先解决中央、地方的关系。所以，当时就把重点放在分税制上。各个部委相对基层分配的财力没有解决。而且，现在这部分膨胀得越来越大。

　　所以，中央、地方的关系首先要整体化，不能分散到这么多个部门。例如，财政部为某一个项目安排多少资金，然后业务部门又安排多少资金，这两次安排没有协调、没有衔接。这对资金的利用效率是有损害的。

　　因此，将来我们应该把预算制度覆盖到所有部门，中央、地方的分配关系，不仅要包括财政系统的分配关系，也要包括各个系统分配的关系。

　　我觉得，这样一个大的制度改革，是急需的。先搞清楚了这个制度，再研究哪些是你的职责，按这个职责应该有多少资金，资金通过什么渠道支付。

　　如果财力这么分散，后面的改革是不会成功的。所以，前提是要先把预算覆盖到所有方面，然后再来统筹研究中央、地方的关系。这样才能有新的制度建设。如果只研究一部分，制度搞了以后效果是不够理想的。