浙江长兴行政处罚须过纪委关 被质疑管得太宽

　　浙江长兴:行政处罚须过纪委关

　　□本报记者 孔令泉 发自浙江长兴

　　张炜前些日子被浙江省长兴县质监局处罚了5万多元，却连称这钱“罚得值”。

　　张炜是长兴顺裕人造板有限公司老总，因为生产的人造板含水率超标，已是第三次被长兴县质监局查到，前两次被勒令限期整改，但张炜从技术上破解不了这个难关。

　　按照法律规定，质监部门可以对张炜处3～10万元的罚款。长兴县质监局拟对张炜处罚5.5万余元。

　　张炜不服，他依据双报告制度通过镇纪委找到县纪委反映，在县纪委的介入下，县质监局为张炜请了两名专家，解决了含水率超标难题。于是，张炜爽快地交了罚款。显然，这是双报告制度起了作用。

　　当地把双报告制度比作行政处罚要“过纪委关”。在大多数企业叫好的同时，也有人质疑，认为纪委有干预行政办案之嫌。长兴县纪委对此的回应是：此举在国家法律政策框架内，是对加强行政执法部门监督的有效尝试。

　　法律专家认为，双报告制度借助于纪委的监督，对于规范行政机关依法行使行政处罚权所产生的积极意义是明显的。在行政处罚绝大多数具有裁量性的情况下，通过纪委的介入有助于行政机关的行政处罚更趋于公正，从而提升受处罚人对行政处罚决定的认可程度。

　　执法部门曾动辄罚款

　　张炜所称的双报告制度是长兴县出台的一项行政处罚制度，即行政执法单位在作出具体行政处罚后，要及时向该行政单位纪检部门报告，该纪检部门再向县纪委备案；被处罚人要将情况向所属乡镇（街道）、开发区纪委报告，再向县纪委备案。

　　“早些年，可不这样，执法部门来人，动辄罚款。我说，你打了我，得告诉我错在哪里吧。对方说，你再嘴硬，加重处理！”

　　47岁的上海人张炜在长兴县办人造板厂6年，工厂不大，也就140多名职工，七八百万元年销售额。工厂位于长兴县小浦镇，掩蔽在郁郁葱葱的山林中。

　　“即便是地处偏僻，执法部门也屡屡上门，有时一天来三四次。”张炜说起几年前的一件事就来气，“有一家执法部门来检查，发现一点小毛病，张口就要罚款3万元。怎么说都没用，我气得拖了半年才把罚款交上。”

　　那次被罚了3万元之后，张炜曾一度萌发到外省去办厂的念头。

　　同张炜一样，长兴县一些民营企业老总说起早些年行政执法部门检查、罚款的随意性感慨万分。一位商家老总向记者披露，他因广告违规，执法人员张口就要罚他10万元，后来他通过走关系，最终罚了5000元。他愤愤地说：“10万元一下掉到5000元，差距怎么会那么大呢？”

　　湖州市纪委有关人士认为这种现象确实存在：“往往是找个亲戚熟人，送点礼，甚至吃个饭，罚款额就可以从5万元减到1万元，甚至不罚。”

　　这位人士指出，行政部门动辄罚款、罚款数额的随意性，不仅增加企业负担，导致权力寻租，滋生腐败，而且损害政府的形象和法律的尊严。

　　2007年，长兴县聘请了一批硕士研究生和大学生，组成18个调研组到各乡镇街道企业里调研。“调研中有企业提到了个别部门在行政执法中，自由裁量权过大，导致同案不同法的不公平现象。”长兴县纪委执法监察室主任王维康说。

　　长兴县纪委专门组队查实了这方面的问题。为此在全县开展了整顿专项行动，有6个违规执法的部门被处理。

　　“只有下猛药，治痼疾！这是长兴县委县政府的态度。”王维康说。

　　纪委发现问题就“纠偏”

　　2008年6月，长兴县委县政府下文授权县纪委、县纠风办对行政执法监督和纠偏，实行行政处罚双报告制度。此举震动全县。

　　在长兴县，县纪委拥有很高的威信。这个获得过全国和浙江省纪检监察先进集体的队伍每一次出手都激起波澜。在2004年开始的长兴县“效能革命”中，长兴县纪委、监察局对行政不作为、乱作为、乱承诺开刀，至今已有280名机关工作人员受到处理。

　　长兴县纪委这次再一次“举刀”，直接针对的是28家政府执法部门。按照双报告制度，行政部门对个人处2000元以上罚款、单位5000元以上罚款都要向纪委报告。

　　“被处罚个人或单位可以在处罚后向纪委报告，也可以在处罚过程中向纪委报告。如果纪委一旦发现不正常情况，将要求纠正并处理责任人。”王维康说。

　　双报告制度要求执法部门将行政处罚月汇总结果每月5日前报到县纠风办，包括处罚对象、理由、标准、结果等，然后，每月10日将各汇总结果拿到县监察局长、纠风办办公会议上会审“纠偏”。

　　在长兴县，县政府纠风办就设在县纪委执法监察室，是一套人马两块牌子。“这就保证了监督的合法性和有效性。”

　　各行政执法部门被要求实行自由裁量权限定制度，将罚款金额量化、细化，经县政府法制办审核同意后，报县政府纠风办备案。

　　与双报告制度配套的还有检查备案制度，规定对依法必需的非例行检查，实行备案制度，即检查部门在开展检查活动前，需填写《行政检查备案表》，报县纠风办接受程序性备案；未经备案的检查事项，不得擅自实施行政检查；违反备案程序规定的，追究相关单位和个人责任。而对例行检查的，也要将检查计划表报送县纠风办备案。

　　“县纠风办在审核各行政机关报送的检查计划表时，如果发现有多个部门对同一检查对象就相同或相近事项，或者相同、相近时间进行检查的，可以建议合并联合检查，减轻企业负担。”王维康说。

　　不过检查备案制度同时也规定，对涉及公共安全、环保、刑事犯罪以及群众举报、报警、投诉等不立刻采取措施将造成严重后果的不受程序性限制，但在检查后3个工作日内，要将检查情况报县纠风办备案。

　　长兴县委县政府还特别规定，如违反上述规定，损害行政相对人合法权益，影响恶劣的，追究行政责任；情节严重构成犯罪的，移送司法机关追究刑责。如果打击报复投诉人、检举人的，从重处理。

　　执法监督的压力

　　两个月前，张炜拿到了一本县纪委发的《长兴县企业检查和交费登记卡》。执法部门只要到企业来检查或收费，就必须在这本卡上登记。登记内容包括检查事项、是否备案、检查人签字等。每年1至2月，企业把卡交给县纪委对照检查。

　　“县纪委说了，如遇到乱检查、乱收费的，可马上向他们投诉。有这一本卡，就能将乱检查、乱收费的单位拒之门外。”张炜说。

　　长兴县一家执法部门负责人坦言，现在除了有群众举报、投诉或是上级指令外，一般不会突然到企业去检查。“备案制使我们能不检查的尽量就不检查了。”

　　张炜觉得还有一个更大的好处是避免了个别执法人员假公济私，借检查之名以权谋私。

　　毫无疑问，双报告制度使执法部门的执法更加小心谨慎了。长兴县质量技术监督局局长王坚说：“受监督的压力明显增加了。但对行政执法部门来说，也是一种保护。以前我们办案后，也有投诉我们的，现在我们先报告，当事人再投诉到纪委时，纪委事前就知道了。”

　　“行政处罚法的基本理念是重在教育，以前大家有些忽视，或是误读，抓住就罚，这是误区。企业也很反感，反过来也达不到行政处罚的目的。”王坚说。

　　在双报告制度实施后，长兴县质监局推出了“柔性执法，首错不罚”制度，有4种类型24种情况“首错不罚”。“这是指经营者初次非故意违法，且违法行为后果不危及人体健康、人身财产安全，不涉及严重侵害消费者利益，采取批评教育、责令限期改正、不予经济处罚的制度。”王坚强调。

　　长兴县某食品加工企业使用了过期的食品作原料进行生产加工，这次领到了“责令限期改正”的“首错不罚”通知单，企业老总又惊又喜：“我们小厂本来就生存困难，如果罚了很可能喘不过气来，我们一定知错就改！”

　　对于长兴县各行政执法部门来说，更好地践行双报告制度精髓就是实行自由裁量权限定制度，“自我纠偏”。至今已有15家部门向县纪委备案了自由裁量权限定制度。

　　长兴县工商局对同一违法行为的处罚权，按照标准尺度、情节、危害后果等进行细分和量化，还有专门的计算公式。“执法人员按照不同的档次直接套用就行了。”

　　质疑与回应

　　长兴县县委书记刘国富对《民主与法制时报》记者说：“行政处罚双报告制度的实施，在企业和政府之间从制度上建立起了一条联系沟通的渠道，为企业减少了不必要的负担。有了这个制度，可以有效地避免行政执法单位的乱检查、乱收费、乱罚款以及瞒报、漏报等问题。实现‘硬性执法’向‘柔性监管’的转变，防止出现‘以罚代管’‘一罚了之’的现象，切实优化了经济社会发展环境，最大限度地维护了企业和百姓的合法权益。”

　　但对双报告制度的推行也有不同声音。有执法人员认为纪委“管得太宽”，是干预行政执法，设置门槛，与法不符。

　　王维康主任坦承，法律上确实没有明确规定，但是中央、国务院就纠正行业不正之风、加强行业作风建设，以及减轻企业负担方面都有文件和规定，县纪委、县政府纠风办就是依据这些文件精神就进一步规范行政执法进行监督。

　　王维康认为这是一种创新，纪委应该为经济建设保驾护航，在职能范围内体现出强势，可以有所创新，有所突破，通过这种制度设计，来提升行政部门执法水平，规范执法。“从实践来看，效果确实好。”

　　还有一种说法，称双报告制度是纪委给被处罚对象“变相说情”。王维康驳斥道，县纪委不允许个人与执法部门联系，严格走组织程序，“纠偏”是由县纪委、监察局和纠风办会审作出，因此不可能出现“变相说情”现象。

　　浙江大学光华法学院教授章剑生认为，“行政处罚双报告制度”借助纪委的监督，对于规范行政机关依法行使行政处罚权所产生的积极意义是明显的。在行政处罚绝大多数具有裁量性的情况下，通过纪委的介入有助于行政机关的行政处罚更趋于公正，从而提升受处罚人对行政处罚决定的认可程度。当然，行政处罚的目的在于教育受处罚人，如果过度人性化，可能会弱化行政处罚的功能。这一点在执行双报告制度时也应当同时予以关注。

　　8月20日，长兴县纪委、县政府纠风办召集全县行政执法部门负责人就双报告制度实施情况进行座谈，会上进一步统一思想，并对制度进一步完善。

　　8月25日，长兴县质监局请来的两名专家再一次来到张炜的企业，经过指导和测试，人造板含水率达标已保持稳定。

　　一个月前，张炜公司所属的总公司要上一个高密度板的生产线，投资近亿元，本来打算放在浙江省的另一个市。张炜到董事会游说，目前，这条生产线已经落户长兴。