机构改革向地方推进 明确要求探索“大部制”

　　《瞭望》文章：政府机构改革迫近地方

　　随着中央“三定”规定出台，国务院机构改革已经完成阶段性任务，政府机构改革向地方层面推进

　　文/《瞭望》新闻周刊记者董瑞丰

　　8月25日，国务委员兼国务院秘书长、中央编委委员马凯在地方政府机构改革工作电视电话会议上说，“深化地方政府机构改革要深入贯彻落实科学发展观，着力解决制约地方经济社会发展的突出矛盾，着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

”围绕上述目标，他将此轮地方政府机构改革的主要任务概括为四个方面：转变职能、优化结构、强化责任、严控编制。

　　针对上述任务，有关专家介绍，中央对地方政府机构改革提出的原则性要求，包括下放权限、突出重点、探索“大部制”、限定编制等一系列任务，其中不乏关于机构设置数量的一些细节规定。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的多位专家表示，随着此前中央各部门“三定”（定职责、定机构、定编制）规定陆续出台，国务院机构改革已完成阶段性任务，地方政府机构改革需要适时跟进。分析此次地方政府机构改革，其转变职能、优化结构的要求更加急迫，同时，各级各地政府的差异性也得到充分考虑，各地政府可突出自身职责重点，确定自身改革方式和步骤。

　　社会管理和公共服务是重点

　　有关专家分析，此次地方政府机构改革的首要侧重点，是转变政府职能，增强地方提供社会管理与公共服务的能力。

　　首先，马凯指出，地方政府机构改革的核心是转变职能，并要求加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。

　　中国人事科学院院长吴江认为，这是要求地方政府职能转变与中央保持同步。其内涵之一，是要地方政府进一步下放管理权限，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。

　　北京大学地方政府研究院执行院长彭真怀认为，上述内容，对地方政府在职能转变过程中的制度创新是一种鼓励。此前，已有多个地区就管理权限下放作出了探索，如北京、上海、浙江等地，其经验也被中央部门与其它省市借鉴。今后这类探索将更为普遍。

　　吴江特别提醒，地方政府机构改革切忌简单化，切忌职能转变上下一般粗，机构设置上下一定对口。要突出不同层级政府履行职责的重点，形成各级政府职能相互衔接、分工合理的职能体系。不同层级政府职能的差异性，要求通过改革有的职能要弱化，有的职能必须加强，对于基层政府特别需要加强社会管理与公共服务职能。优化组织结构，要从各地实际出发因地制宜确定，有条件的地方可加大整合力度，大部制的探索步子可以快一点，特别是城市政府机构设置要充分发挥城市功能一体化的管理特点。

　　其次，国家行政学院教授竹立家分析，政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面，这主要是针对中央政府而言，对于地方政府尤其是市级以下政府来说，经济调节与市场监管的职能几乎不存在，但大部分社会管理和公共服务都由地方政府直接提供。

　　专家指出，突出各层级政府履行职责的重点，具体来说，是要更加有效地贯彻实施中央方针政策和国家法律法规，加强对本地区经济社会事务的统筹，更加注重社会管理和公共服务，着力解决民生问题，强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。

　　吴江认为，地方政府在强化社会管理、公共服务职能的同时，省、市、县、乡不同层级政府的职责要点也被进一步厘清：省级重在统筹和调控，市县乡重在提供具体的管理和服务。

　　他表示，此前的改革往往将整体功能过于理想化，忽略了不同层级、不同地区的市县要因地制宜发挥个体功能。此次地方政府机构改革中央不“一刀切”，这种分层次分职能进行的系统性改革，有利于发挥整体与个体两个效益、中央与地方政府之间的良性互动。

　　彭真怀说，未来地方可能出现这样的模式：省级政府负责统筹安排，将中央政策具体化；市级政府强化对城市的社会管理和公共服务职能；县乡级政府强化对城镇、农村的社会管理和公共服务职能。

　　依照目前的财税体制，社会管理和公共服务的大部分财政支出由地方政府承担，对部分经济欠发达地区的县乡级政府已经造成很大压力。竹立家认为，如要进一步加强这方面职能，需要考虑调整财政转移的方向和力度，以平衡中央和地方的财权、事权，这也有可能是下一步改革的方向。

　　明确要求探索“大部制”

　　此前，各个地方衔接“大部制”没有时间表，也无需与中央完全对口一致，因此许多地方政府处于观望状态。随着国务院机构改革阶段性任务的完成，各地政府需结合实际，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。

　　专家介绍，除少数试点地区外，中央已统筹的部门，在大多数地方仍然分立两家，给实际工作中的政策落实造成一定的困扰，因此地方衔接中央“大部制”需尽快推进。

　　据专家介绍，此次地方政府探索“大部制”改革，将在农业、工业、交通运输、城乡建设、人力资源、文化领域、食品药品等七个方面加强统筹协调，这与国务院机构改革并不完全一致。吴江认为，对于地方政府来说，这七个方面的问题都非常具体，其难度比起中央部门来说只大不小。

　　“大部制”改革也有强化政府责任的内涵。对此，马凯指出，此次地方政府机构改革，要着力解决职责交叉、权责脱节等突出问题，不断健全部门协作机制，积极探索明确和强化责任的途径及方法。

　　吴江说，目前地方各层级普遍存在责权不统一的“条块”矛盾现象：权力都被条条收上去，责任都被块块背着，地方政府越往下越不完整，特别是基层政府，真正有权有责的很少。这种权责脱节导致了“扯皮”现象。

　　地方政府各部门间的职责交叉重叠，条块分割严重，经常是一件事几家管，直接影响政府社会管理和公共服务能力。比如，城市管理非常讲究发挥整体功能，交通道路等公共服务本身是一个大网络，不宜人为分割。数年前，北京一场规模不大的雪导致整个城市交通瘫痪，原因之一是部门分割导致交通道路管理不力。

　　专家表示，解决职责交叉、权责脱节的具体成效，还要用制度和法规来理顺职责关系，建立健全部门间协调配合机制。

　　吴江提醒，在各地方进行改革探索的过程中，须警惕“工具理性”的误导。比如，绩效考核、问责制等管理创新，要立足于转变政府职能，下放管理权限，提高政府公信力，但有的却借改革之名为本部门扩权争利，考核评比满天飞，基层苦不堪言，有违深化行政管理体制改革的大目标。因此，他认为，要避免类似问题再现，需尽快将部门间的权责关系予以法制化。

　　严格控制机构编制

　　据介绍，此次地方政府机构改革将对省、市、县的机构设置数量作出具体限定，除每个层级有明确规定外，也要求根据不同地区的经济社会发展情况，有一定的弹性空间。同时，按照省级行政区划，对人员编制实行总量控制，并严格按规定核定部门领导职数。

　　彭真怀认为，对地方政府的编制限额主要参照了国务院的机构数量，具有一定的指导意义。实行具体的编制限额，是为了严格控制地方政府机构及人员的膨胀。

　　竹立家说，编制限额在此前的行政体制改革中也曾出现，此次机构改革将更加明确。中央主要目的是解决行政成本过高、行政效益偏低的问题，同时也为了促进地方转变政府职能。

　　他认为，控制编制还需相应的配套措施。在管人方面，县市一级政府的一把手通常权力过大，缺乏有效监管，往往大笔一挥就可以给编制限额划开一道口子。因此，要在对编制限额的监管方面加大制度创新的力度。

　　吴江说，改革的法制化程度不高，就很难稳固改革成果。中央有一些硬性的规定，就可以降低地方的随意性，如果进一步出台配套的机构编制法等法律法规，就可以避免每次机构改革都去制定“三定”规定。

　　他认为，地方机构改革中，应高度重视改革成果的连续性和可持续性，不要总是翻烧饼。各个地方的体制机制创新，凡是符合中央改革精神、符合地方实际，有利于转变政府职能的都可以纳入到新一轮的改革方案中去。

　　依法探索“省直管县”

　　在新一轮地方政府机构改革中，省直接管理县（市）的体制将继续被探索推进。有关专家认为，“省直管县”可以降低行政成本、理顺权责关系、提高行政效能，有助于地方政府加快职能转变。

　　竹立家说，我国现行的五级行政管理体制层级较多，行政成本大，政府“管理链”过长。其存在的问题之一，是公共政策和财政转移支付难以准确落实，层层过滤形成“漏斗效应”，中央政府的方针政策越是到基层政府，就越是变形走样，财政转移支付经常不能到位、被挪做它用，影响了公共政策的有效性。

　　推行“省直管县”，能够压缩市一级的机构编制，把更多财政支出转移到社会管理和公共服务上去，同时减少不同层级部门间的职责交叉、权责脱节问题。彭真怀认为，“省直管县”模式可以在此次地方政府机构改革中有较大的创新和突破。

　　在全国范围内，海南由于建省晚、县级区域少，目前是唯一彻底实行“省直管县”的地区。此外，浙江、福建、河南、山东、湖北、湖南、吉林等省都对“省直管县”作出探索，但主要从财政体制着手。

　　彭真怀说，从财政体制改革着手，是向“省直管县”模式转变中最直接也最容易的部分，但地级市政府依然掌握大多数行政权力，很可能导致“明放暗不放，事放权不放”的局面。因此他认为，在大的行政改革背景下，应该依法进一步扩大县级政府的权力，尤其是社会管理权限。

　　竹立家认为，各地“省直管县”试点的效果明显，但仅通过财政体制改革还不到位，更长远方向来看可能要与行政区划改革联系起来。一是在有条件的地方，扩大中央对省级政府的直管面，二是根据各地实际情况，逐步压缩地方政府层级。