49部门30亿资金闲置凸显预算执行缺刚性

　　审计署“年考”49部门30亿资金闲置凸显预算执行缺刚性

　　本报记者 叶枫 北京报道

　　9月5日，审计署发布《49部门单位2007年度预算执行和其他财政收支审计结果》公告(以下简称“公告”)，其中结余、闲置资金近30亿元，占中央部门本级预算问题金额的10%。

　　中国审计学会理事、清华大学会计研究所教授郝振平向记者表示，随着审计部门对中央部门预算执行中违法违规问题查处力度的加大，违法违规比例在减少，但资金闲置浪费现象在增加。

　　“这个现象不难理解，许多部门在申报预算的时候多报、、乱报，先把钱要到手。”郝振平说，许多部门认为只要不违法违规就不会出太大问题，多报预算造成的资金结余规模大、沉淀、闲置浪费现象却没人管。

　　30亿资金闲置凸显预算执行缺刚性

　　闲置浪费资金问题几乎年年都有，而且屡审屡犯，这也是中央部门预算执行审计中面临的老大难问题。

　　审计署科研所刘力云分析说，从今年的预算执行审计结果来看，部门本级资金结余规模大、闲置浪费金额多，预算执行缺乏刚性是主要特点。

　　例如，“公告”中指出，在对国家发展改革委2007年预算执行情况进行审计时发现，2003年，财政部拨付给发展改革委7787.64万元资金用于某项药品的专项储备。发展改革委根据该项药品的实际使用情况减少了采购量，使该项资金结余6475.47万元(占拨付资金的83%)。截至2007年底，上述储备资金结余仍存放在发展改革委机关的基本账户中闲置未用。

　　据了解，多数闲置资金存放于中央部门所属单位账户，而审计署对中央部门所属单位的查处频度和力度比较小，之前，对中央部门所属单位平均每2-3年清查一次。由此，这次中央部门预算执行审计发现部门本级问题金额达293.79亿元，中央部门所属单位问题金额也高达170.7亿元。

　　郝振平等专家分析认为，某些中央部门采取多报项目，但是中央部门多不直接下拨项目资金，而是通过所属部门来分配项目资金。在具体资金分配时，有的中央部门又多采取一次性下达给自己所属单位全部项目资金，造成大量项目资金沉淀于中央部门所属单位。

　　除了闲置浪费问题外，结余资金比重过大是资金浪费的另一现象。

　　教育部中小学国家级教材审查及优秀教学成果评奖项目，在2007年初结余资金是529.54万元，当年又获得财政部拨款300万元，但是当年共支出72.87万元，结余227.13万元，到2007年底累计结余达到756.67万元，相当于该单位财政年度拨款额度的2.52倍。

　　按照有关财务预算管理规定，结余资金需要上缴财政或转做下一年度资金，并相应从财政专户中扣减下一年度拨付额度。但是中央部门在年初编制预算时，往往能报多就不报少，许多项目缺乏科学论证，以至于资金下拨后，却要“为花钱发愁”。

　　郝振平表示，预算制定不科学，或者中央部门故意多报、虚报项目获得财政资金所造成的资金浪费后果很严重。许多中央部门都清楚“本年度的钱花不完就转到下年度了”，因此各个部门到年底都会拼命花钱，开会，由此造成的资金浪费却无人估计。

　　分析近几年的中央部门预算执行审计报告，郝振平认为，审计署对违法违规问题查处力度增加导致了中央部门财务管理体制的变化，经过多年的审计，中央部门本级财务违法违规问题大幅度减少，但是损失浪费问题又在增加。

　　刘力云认为，增强预算制定科学性，实行公共财政预算管理体制是解决损失浪费问题的有效途径。她建议增强预算的刚性约束，禁止中央部门随意改动预算。

　　另外，预算应该是一个公共财政工具，各个中央部门也应该建立“预算供给制”，部门经费依据其公共服务功能制定，一旦确定不容更改。政府财政预算开支应该围绕着社会公共服务功能，预算资金不能用于投资企业、创收增收。

　　围绕着预算管理体制的转型，国家审计监督体制也应该有所转变，中央部门预算执行审计应向效益审计转变。同时，“全国人大应该建立一个代表人民监督部门预算执行的机构”。刘力云建议。

　　效益审计之难

　　效益审计被认为破解预算执行审计中损失浪费问题的利器，多年来审计署一直在效益审计推广上不遗余力。

　　据悉，今年审计署在中央部门预算执行审计中专门安排了一个审计调查项目，主要内容就是围绕着效益审计在中央部门预算执行审计中如何推行的问题。而在此前，审计署已经布置过2-3次的效益审计调研。

　　日前，审计署发布2008年审计项目安排计划中表明，今年效益审计项目有18项，占全部25项审计项目的80%。决策不善、损失浪费等问题将成为效益审计项目关注的焦点。

　　审计署一位工作人员向记者介绍，目前审计署开展效益审计项目可以大体分为两类：一类是专项审计中引入效益审计理念，例如在南水北调项目审计中安排一些对南水北调所带来的效益、影响的分析性调查。另一类是围绕着中央部门预算执行审计安排的部门预算效益审计。

　　上述审计人员坦承，中央部门预算执行效益审计难度要大于具体项目的效益审计。因为中央部门预算执行效益审计不仅会直接针对一个强势部门，还要对一个部门的行政效果进行评价，而这个评价工作可能存在风险。

　　审计人员不可能具备各个行业的专业知识，效益审计项目需聘请外界专家，但是如果所有的项目都聘请专家，就需要大规模扩大审计经费。即使如此，专家资源能否建立，专家评价是否有效仍是个问题。

　　“比如说资金安排是否有效益，闲置结余的资金还好评价，对于部门已经安排出去的资金，是否起到了应有的效益，就很难说了。”郝振平说，除了评价难度外，审计部门是否有充足的人力、物力做好这项工作，也是一个值得考量的问题。

　　除了资金效益外，真正的效益审计还需要对项目效益、部门履行职责情况、宏观调控政策效果进行审计和评价，而这项工作需要很强的专业性和权威性，单凭审计部门一家单位，很难给出一个让被审计单位信服的结果。

　　9月份开始，审计署将开展一项针对部分商业银行股份制改造工作的审计，该项目定位为商业银行股改评价，这关乎国有银行业改革道路的评价，也广为社会关注。

　　而审计部门选择审计项目又必须依照社会热点、政策热点来做，类似这种银行股改敏感话题也不能回避。开展类似项目，审计部门除了要面对被审计单位的质疑外，还要面对社会群众信任的考验。

　　郝振平表示，效益审计是破解资金闲置浪费的重要途径，不管如何应该积极探索、开展起来。

　　有关专家表示，要容许效益审计探索的失败率存在，建立效益审计风险管理体制，以及被审计单位申请行政复议的途径，唯有如此，效益审计才能迅速推进，目前的预算管理体制中存在的种种闲置浪费问题，也才能迎刃而解。