近年来，深圳市各级司法行政机关和人民调解组织紧紧围绕和谐深圳建设的总体部署，以化解社会矛盾纠纷为主线，狠抓人民调解基础建设，积极创新体制机制，人民调解工作取得了进一步发展。仅在去年，全市通过人民调解方式解决的矛盾纠纷数量达到61321宗，调解纠纷数量与人民法院受理一审民事纠纷之比突破1：1.5，人民调解在社会矛盾纠纷解决体系中的基础性作用日益彰显，成为了维护深圳市基层社会稳定的“第一道防线”。
9月9日，深圳市在龙岗区坑梓街道召开了企业人民调解工作现场会议，在传达贯彻广东省企业人民调解工作会议精神，学习、推广坑梓街道开展企业人民调解工作的好做法和经验详见本报9月8日第五版的报道的同时，总结了全市人民调解工作。
据了解，深圳市近年来开展的以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解等多种纠纷解决形式有机衔接的社会矛盾纠纷“大调解”体系建设工作，至今已取得了阶段性成果。
强化基层基础建设调解组织实现飞跃式发展
近年来，深圳市各级人民调解组织不断强化基层基础建设，实现了飞跃式发展：
人民调解网络进一步完善。去年以来，深圳市大力推进企业、行业和区域性调解组织建设。2007年9月，深圳市司法局召开了全市物业小区人民调解工作现场会，推广罗湖区在住宅小区的物业管理部门建立调解组织的经验，人民调解工作的覆盖面进一步扩大。目前，全市55个街道、645个社区全部建立了人民调解委员会，住宅小区、楼院均设立了调解小组、调解信息员，东门、华强北商业街和布吉、梅林农批市场等区域和单位建立了调解组织，以街道调委会、社区调委会、调解小组为主线的三级调解网络得到健全，目前，深圳市共有各级人民调解委员会1808家，企业、行业和区域性调解组织也得到进一步发展，基本做到“有(民间)纠纷就有(人民)调解组织”。
专兼结合、以专带兼的调解员队伍渐具规模。通过政府购买服务和动员社会组织提供公共服务的方式，全市90%以上的社区实现了至少配备一名专职调解员的目标，在全省率先建立起了社区专职人民调解员队伍。目前全市共有专、兼职调解员16364名，其中专职调解员1149名。在调解员队伍建设中，深圳市各级司法行政机关结合“法律进社区”活动，积极引入律师等专业力量参与矛盾纠纷排查调处和调解员培训等工作，极大地促进了调解员队伍整体素质的提高，提升了调解工作质量和社会公信力。福田区今年按照“以事定费，购买服务”的方式，8个街道社会矛盾纠纷调解中心和13个驻派出所人民调解工作室通过向有资质的律师事务所购买法律服务，新增102名专职人民调解员，全区专职人民调解员总数达到172名。据统计，去年到今年上半年，全市共有223家律师事务所996名律师参与调解矛盾纠纷7000多宗，成为矛盾纠纷排查调处工作中一支不可或缺的专业力量。
保障体系逐步健全。目前，深圳市许多制约人民调解工作发展的困难和问题已得到了有效解决。在社区人民调解委员会的办公场地建设列入社区建设发展规划的基础上，去年以来又积极与相关部门联系，进一步落实，目前全市大部分社区都设立了单独的人民调解工作室，暂时受居委会本身办公条件制约的一些社区，也采用与其他工作机构共用的方式解决了调解场所问题。人民调解的经费投入力度进一步加大，2007年，深圳市司法局与财政局联合转发了财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，在各区司法局的积极争取下，2008年全市人民调解工作经费实现较大幅度增长，其中宝安区、龙岗区司法局人民调解工作经费均达到100万元以上，社区调委会办公经费和调解员补贴也都得到了不同程度的解决，福田区和南山区都把社区调解委员的补贴列入了财政预算，龙岗区在区委、区政府《关于深化“大综管”构建社会矛盾纠纷“大调解”体系的实施意见》中明确了首席调解员享受社区工作站副站长待遇。
规范化建设卓有成效。人民调解工作各项制度健全完善，调解室按照国家司法部“五有四落实”和“六统一”的要求进行规范，各区、街道制定了人民调解工作考核奖惩制度，推动了人民调解工作的良性发展。2007年，深圳市司法局在广泛征求意见的基础上，制定了《深圳市社区人民调解工作绩效评估标准》，并与市民政局联合下发了《关于贯彻“基层基础年”活动部署，进一步加强社区人民调解工作的意见》。各区、街道也制定了人民调解工作考核奖惩制度，有力地推动了人民调解工作的良性发展。
矛盾纠纷排查调处工作机制进一步完善，充分发挥了维护社会稳定“第一道防线”作用。从2004年以来，深圳市通过人民调解解决的矛盾纠纷数量连续大幅增长，2007年达到了61321宗，2008年仅上半年就达到34000多宗，调解纠纷数量与人民法院受理一审民事纠纷之比，2002年为1：6.9，2007年已突破1：1.5，一大批重大、复杂、社会影响面广的矛盾纠纷通过人民调解的方式得到了及时的调处和解决，人民调解作为解决社会矛盾纠纷的基础性机制地位得到初步确立。去年至今年上半年，全市各级人民调解组织开展矛盾纠纷排查6000多次，防止群体性上访1487起，防止民事纠纷转化为刑事案件870件，一大批重大、复杂、社会影响面广的矛盾纠纷通过人民调解的方式得到了及时的调处和解决。特别是在今年初抗击雨雪冰冻灾害、抗震救灾以及“两会”、奥运期间，各级人民调解组织认真组织矛盾纠纷排查工作，深入工厂、企业、社区、楼院进行相关政策、法律宣讲，举办咨询活动，配合有关部门做好安抚、安置工作，发挥了较大的作用。
多种解纷形式衔接“大调解”工作合力已形成
从2007年开始，深圳市“大调解”体系建设工作就被列为市政府工作重点；2007年11月，深圳市委、市政府两办印发了《关于构建社会矛盾纠纷“大调解”体系的实施意见》，对“大调解”体系建设工作做出了整体规划；2007年12月，成立了市调解工作指导委员会；市委政法委和各区政法委都将“大调解”体系建设工作纳入了维稳综治目标考核指标体系。
深圳市中级人民法院把加强调解工作作为加大司法保障的重要举措：一是强化司法调解工作。把调解工作贯穿于立案、审判和执行等各个环节，并将调解工作纳入各级法院、法官的绩效考核范围；二是认真做好人民调解指导工作。建立了人民调解指导员制度，参与人民调解员业务培训，不断提高人民调解工作水平；三是完善人民调解与诉讼衔接机制。建立了人民调解协议司法确认制度，引导纠纷当事人选择调解途径。
深圳市公安局高度重视矛盾纠纷化解工作，目前全市已有215个派出所和警务室建立了人民调解工作室，累计受理各类民事纠纷26000多宗，调解率达到96.2%。
深圳市各相关部门也根据自身职能，积极推进“大调解”工作。深圳市劳动局从2006年起就与西乡街道人民调解委员会共同探索开展劳动仲裁与人民调解衔接工作，在今年劳动合同法实施后全市劳动争议申诉案件较去年同期增长242%的情况下，各级劳动部门将调解工作贯穿于劳动争议处理全过程，劳动争议案件调解成功率达48%；市信访办积极推动人民调解与信访工作衔接机制，推广南山区桃源司法所用人民调解的方式解决信访案件中的民间纠纷的做法，得到省市领导的批示肯定；市工商行政管理局从去年开始大力推动“消费者维权服务站”建设，建立“和解在先”处理消费争议机制，2007年全市工商申诉案件和消委会受理投诉数量均比上年同期下降了50%以上；市总工会积极推进全市企业劳动争议调解委员会建设，目前全市已有企业劳动争议调解委员会4700多家，2007年调解劳动争议3100多宗；市编办积极开展“大调解”工作涉及的体制、机制问题的调研工作，提出许多建议和思路，促使许多制约“大调解”工作发展的问题得到及时解决；市民政局把基层矛盾纠纷调解工作列入社区发展规划，指导各社区工作站协助调委会做好矛盾纠纷排查调处工作，并积极发动社会组织共同参与；2007年，市财政局与市司法局联合转发了司法部、财政部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，促使全市人民调解工作经费保障情况得到明显改善和加强。在各相关部门的不懈努力下，深圳市社会矛盾纠纷“大调解”工作的合力已逐渐形成，“调解首选”的氛围日益浓厚，人民调解、行政调解、司法调解等多种纠纷解决形式有机衔接机制初步建立。
调解作用日益彰显夯实社会稳定第一道防线
目前，深圳市社会矛盾纠纷“大调解”工作框架已经初步形成。宝安区在2007年底就基本完成“西乡经验”推广工作的基础上，各个街道都建立了调解中心，聘请了140多名专职调解员，今年以来又进一步强化专职调解员队伍和调解工作室规范化建设，与民政部门一起开展了引入社会工作者参与调解工作的试点；龙岗区各个社区都设置了法律宣传室、调解室以及法律服务窗口，建立了首席调解员制度，并在坂田和坪地街道进行了多种纠纷解决形式衔接工作的试点，今年6月区委印发了专门的实施意见在全区进行推广；光明新区去年就完成了推广工作；福田区目前已经招标聘请了78名律师，今年在全区13个派出所设立了调解工作室，向律师事务所购买服务，由律师事务所招聘专业法律人才开展工作，并准备在交警部门、法院等地也设立调解工作室；南山区也已招聘了专职调解员，在全区10个派出所建立了人民调解工作室；盐田区在巩固人民调解与治安调解衔接工作的基础上，着力提高调解员队伍素质，规范工作程序，取得了良好效果；罗湖区进一步规范人民调解与治安调解联动工作，并在南湖街道开展了人民调解与劳动仲裁衔接工作的试点。
深圳市社会矛盾纠纷“大调解”工作已显示出了强大的生命力和影响力。2007年，全市法院受理民商事案件数量增幅大幅下降，仅为2.67%，而2005、2006年分别是16.89%和13.08%。受理劳动争议案件数量更是出现了自1995年劳动法实施以来首次下降，全市2007年一审受理劳动争议案件数量比2006年下降8.7%，二审受理数下降7.1%，大量的纠纷被解决在基层、解决在萌芽状态和激化之前。人民调解在社会矛盾纠纷解决体系中的基础性作用日益彰显，成为了维护深圳市基层社会稳定的“第一道防线”。
文：游春亮 刘宝 晓马 图：高文新 杨涌 孙道
三大经验 A“六约模式”
近年来，深圳市龙岗区横岗镇六约村坚持“预防为主、教育疏导、依法处理、防止激化”的原则，加强矛盾纠纷排查调处工作，成效显著，仅2007年，就排查调处各类民间矛盾纠纷744宗，调解成功率96%以上，近年来全村没有发生一起因民事纠纷引发的刑事案件、自杀、上访或群体性事件，被誉为新时期化解矛盾纠纷的“六约模式”，即：在村党总支、村委的高度重视支持下，确保人民调解工作场地、队伍、经费、工作“四个落实”，使人民调解成为村居民、企业和广大外来工解决矛盾纠纷的第一选择，做到“小事不出小村(自然村)，大事不出大村(行政村)，矛盾不上交”，维护了基层社会稳定。
织就人民调解工作三级网络
六约村面积12.5平方公里，原村民不到2000人，流动人口9万余人，设有10个大型工业园区，入驻企业400多家。1994年成立了村人民调解委员会，由村委副主任担任调委会主任，在辖区7个村民小组、163家100人以上企业全部成立了调解小组，并规定凡入驻六约村的企业必须成立调解小组，村民小组长、企业负责人是当然的调解小组长，使人民调解组织覆盖整个辖区，完善了村调委会、调解小组、调解员的三级调解网络。六约村出资为村调委会聘请了4名具有法律专业知识、热心人民调解工作、有一定社会经验的专职人民调解员，组建了一支高素质的专职人民调解员队伍，在村民小组和企业中选任了300多名纠纷信息员，发现矛盾纠纷苗头及时向调委会、派出所、信访办报告情况，实现信息共享，为及时化解矛盾纠纷争取时间，奠定基础。
健全机制，发挥人民调解工作的作用
建立人民调解工作考核奖励机制。各调解小组长分别与村委、所属公司签订责任书，把辖区或企业内发生影响社会稳定的事件与调解小组长的奖惩紧密挂钩，严格考核，明确责任。
建立矛盾纠纷预防机制。每月一次组织辖区内矛盾纠纷排查，同时针对劳资纠纷突出的实际，每季度在辖区开展一次工资大检查，一旦发现有拖欠工人工资两个月以上的工厂，当即对工厂负责人进行劳动法律法规的宣传教育，责令其按时发放工资，消除纠纷“导火索”。
建立警务工作联动机制。派出所将所接到的符合人民调解受理条件的民事纠纷大部分都移交给调委会进行调处。
规范运作，确保人民调解工作的社会公信力
在调委会建设上，加大经费投入，达到“五有”(即有房子、有章子、有牌子、有标识、有台帐)、“四落实”(即场地、人员、报酬、工作落实)标准；在调解程序上，建立“四统一四规范”工作制度，在统一收案、统一研究案件、统一制定调处方案、统一进行人员分工的基础上，确保收案、调处、移交、档案四个环节规范操作，简单纠纷指派调解员直接调解，复杂纠纷利用调解室组织调解，难度较大、多次调解无效的纠纷移交镇调委会调解，或引导其循法律途径解决，纠纷材料一案一档；在文书制作上，严格按照中央两办、司法部和最高人民法院有关人民调解工作的文件规定的要求，规范制作统一的人民调解笔录和调解协议书，确保人民调解的法律效力和社会公信力。
B“西乡经验”
深圳市宝安区西乡街道辖区占地93平方公里，下辖32个社区，总人口近70万，其中户籍人口不到5万名。西乡街道人民调解工作的改革创新经历了两个阶段：
探索人民调解与行政调解的衔接机制
2005年初，西乡街道针对辖区公安派出所接警案件中包含大量民事纠纷，占用大量警力的情况，开展了人民调解与行政调解衔接工作。街道人民调解委员会在3个派出所设立人民调解工作室，聘请专职调解员轮流值班，解决派出所接警案件中符合人民调解受理范围的民事纠纷。工作室在运作上由司法所负责业务指导、人员和经费管理，保证了人民调解工作的相对独立。2005年，4个街道调委会驻派出所工作室调解纠纷2075多宗，且无一宗反复和投诉，派出所原来专门负责调解纠纷的警力得到了解放，人民调解工作的社会影响力和公信力也得到了较大提升，实现了治安管理和人民调解工作的“双赢”。
建立街道人民调解委员会调解中心，完善人民调解与其他纠纷解决形式的衔接、互动机制
2006年3月，西乡街道人民调解委员会社会矛盾排查调解中心正式成立，中心作为街道人民调解委员会的具体工作机构，下设39个工作室，除32个社区工作室(与社区人民调解委员会合署)外，还包括设在公安派出所、劳动管理办、信访办、法庭等处的7个工作室。街道从财政预算中拨出240万元专项经费，用于调解中心和工作室建设，由司法所负责人、财、物统筹管理和工作指导、考核。街道组织人事部门向社会公开招聘40名专职调解员，都有一定的法学专业知识和丰富的实践工作经验，培训后持证上岗。同时，调解中心实行首席调解员制度，聘请了原西乡法庭庭长担任调解中心首席调解员。在街道办事处、党工委的重视和各相关部门的支持下，6月底，调解中心和各工作室正式开始挂牌运作。
西乡街道以调解中心及其工作室为依托，将人民调解员、司法调解员、治安调解员、劳动争议仲裁员及律师、法律志愿者队伍等力量进行有机整合，形成强势的矛盾纠纷调解合力，探索建立了人民调解首选制度、联合调解工作制度、联席会议制度、共同指导和共同培训制度等5个联动互动工作制度，解决人民调解与司法调解、行政调解、信访等工作范围交叉重叠部分人民调解首选制度即派出所、法庭、劳动办、信访办等职能部门在接待受理矛盾纠纷过程中，对符合人民调解受理条件的，首先应当引导当事人第一选择人民调解方式解决纠纷。联合调解工作制度即调解中心或工作室在调解重大疑难矛盾纠纷中，请涉案的调解中心成员单位全程指导或联合调处。
西乡街道构建的“党政主导、部门联动、调防并重、专兼结合”的人民调解工作新模式一诞生就显示了强大的力量。2007年，西乡街道共调解各类矛盾纠纷4838宗，调解成功率97%，防激化率达100%，且无一宗反复，无一宗投诉，被誉为做好新时期人民调解工作的“西乡经验”，得到了各级领导的肯定和社会各界的认同。2006年9月，宝安区开始在全区进行“西乡经验”的推广工作，2007年底，深圳市在全市范围内开始推广。
C“桃源模式”
深圳市桃源街道办事处辖区面积36平方公里，人口20余万，企业1200多家。街道党工委以司法所为主力军，以各社区工作站为依托，建立起防控和化解社会矛盾的层层网络，有效地将各种社会矛盾消灭在萌芽状态，解决在基层。近年来，桃源街道辖区基本上做到了小矛盾不出社区，大矛盾不出街道，辖区信访量每年大幅递减。桃源司法所因此成为全市唯一的“全国模范司法所”。
桃源街道高度重视司法所的设立工作，从力量配置、经费投入、规范化建设等方面全面倾斜，使司法所各项工作规范化建设水平达到司法部的标准。
桃源街道办事处成立之初，针对辖区各类社会矛盾非常突出，越级上访、重复上访事件层出不穷的情况，街道党工委将街道司法所和信访办合署办公，利用司法所工作人员的法律专业知识解决矛盾纠纷，并在各社区法律工作站成立的同时，加挂了社区信访接待室的牌子，每个社区都有专职人员接待群众来访。自此，基层群众遇到小矛盾、小纠纷都可以在覆盖辖区的社区信访接待室就近得到接访。
2003年12月，桃源司法所在龙光社区建立了全市首个专职法律工作者全职驻点办公的社区法律工作站。法律工作站的办公场所由社区工作站提供，工作人员选用具有职业声望、丰富专业知识和工作经验的退休老法官担任，工作经费采取区司法局、街道办事处、农城化股份公司和社区工作站各出一点的办法筹集。法律工作站的主要职能：一是向辖区居民深入普及法律知识，提高群众的法律意识；二是就近向辖区居民免费提供人民调解、法律咨询、协办公证、法律援助、普法宣传和安置帮教等服务；三是联合社区工作站和社区警务室开展调解工作。
在成为深圳市首批实现100%建立社区法律工作站的街道后，桃源司法所又着力构筑覆盖整个街道、涉及各个行业、深入每个单位的调解工作大网络，将维稳力量延伸部署到比司法所更为前沿的防线，先后在社区、企业、自然村、集贸市场等处成立了各类人民调解组织102个，培训兼职信访员(调解员)350名。这支队伍来源于最基层，熟悉社情民意，群众基础好，是做好维稳工作的重要力量。
为了将这支队伍用好、用活，该司法所形成了三项制度：一是培训制度。每季度轮流对信访员(调解员)进行培训，传达上级最新政策，讲授有关法律知识和调解技巧，进行典型案例分析，提高队伍整体素质与化解矛盾的技能。二是上报制度。信访员(调解员)负责经常对本单位、本社区的不稳定因素进行排查，并每15天向司法所上报一次，遇重大、特殊情况随时上报。三是考评奖惩制度。每年年底，司法所对信访员(调解员)进行考核评比，表现优秀的予以奖励，表现不好的予以批评，工作失职的则清除出队伍。目前，102个调解组织、350多个信访员(调解员)遍布辖区的各个角落，成为了街道党工委的“耳目”和助手。三年来，共发现和参与调处各类纠纷1600多宗，其中当事人50人以上的重大调解事项160宗，防止民间纠纷转化为刑事案件30宗，防止群体性上访事件30多宗，涉及近万人。大部分矛盾纠纷经调解都得到了圆满的解决，调解成功率达98%以上。
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