值得期待的《城市房屋拆迁管理条例》

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　　值得期待的《城市房屋拆迁管理条例》

　　乔新生

　　据悉，为了更好地规范城市房屋拆迁行为，《城市房屋拆迁管理条例》正在修改，其中明确把城市房屋拆迁行为定义为平等主体之间的民事行为。有学者质疑这种立法思路，认为城市房屋拆迁是一种行政征收行为。

　　应该说，这位学者看到了问题的本质。在许多城市，政府官员急于求成，直接或者变相组织房屋拆迁。一些地方政府机关组建城市拆迁公司，引入市场竞争机制，加快城市房屋拆迁步伐；极少数地方政府官员为了招商引资，直接动用国家公权力，强行拆除居民的房屋。这些年来，因房屋拆迁而引发的社会矛盾比比皆是。因此，《城市房屋拆迁管理条例》必须首先解决城市房屋拆迁主体问题。

　　城市房屋拆迁存在两种情形：为了公共利益的拆迁和房地产开发拆迁。为了公共利益的需要而实施的房屋拆迁，必须由政府出面，因为只有政府才有强制拆迁的行政权力；房地产开发商取得土地使用权，从事房地产开发，同样会面临房屋拆迁问题，但在此类拆迁中是否需要动用行政权力，则需要进一步探讨。

　　城市商品房开发是一种商业行为。房地产开发商在取得土地使用权之后，政府并无义务清除土地上的建筑物。房地产开发商应当预见到国有土地建筑物存在的问题，并且通过实地勘察，确定建筑物拆迁成本。政府在进行城市规划、国有土地使用权招标拍卖时，必须如实向房地产开发商告知土地使用情况，特别要标注公开挂牌出售土地使用权的属性以及附属物的情况。总之，在城市土地规划不变的情况下，政府只负责按照市场竞争原则，出让土地使用权，而不必参与到城市房屋拆迁法律关系中来，帮助城市房地产开发商清除障碍，实施房地产开发项目。

　　在笔者看来，城市规划应当民主化，城市规划的蓝图必须提交城市居民广泛讨论，并且依据城乡规划法规定的程序，由人民代表大会批准通过；土地使用权转让公开化，政府在城市规划方案确定以后，可以根据城市规划实施情况，公开拍卖土地使用权，任何企业或者个人都不得以暗箱操作的方式获得土地使用权；房地产开发市场化，房地产开发商取得土地使用权后，必须根据我国城市房地产管理法、建筑法、土地管理法的规定，在法定的和约定的期限内实施商品房开发，如果房地产开发商违约，必须承担违约责任；城市房屋拆迁公平化，房地产开发商在商品房项目建设过程中，如果涉及到城市居民的房屋拆迁问题，必须按照公平的原则，与城市居民达成拆迁补偿协议，如果城市居民不愿意签订协议，那么，房地产开发商要么放弃房地产开发项目，要么修改商品房项目建设方案，尊重城市居民的住房所有权。

　　把城市房屋拆迁行政行为转化为民事行为，不仅可以使政府机关处于更加超脱的地位，而且有利于城市居民通过平等谈判，获得更多的利益。强调房屋拆迁的民事属性，是为了更好地保护城市居民的权利。可以设想，如果房地产开发商事先没有预见到城市房屋拆迁的成本，为了追求所谓的短期利益，而盲目参与土地使用权拍卖或者投标活动，那么，有可能会出现巨大的商业风险；反过来，如果房地产开发商具有长远眼光，他们在充分了解城市规划方案之后，未雨绸缪，事先通过谈判的方式逐个收购城市居民的住房，那么，在取得土地使用权之后，他们就可以极低的成本，从事房地产开发，从而获得更高的利润。政府只负责土地使用权的拍卖和招标，不负责城市房屋拆迁。如果居民与开发商在房屋拆迁问题上发生纠纷，政府既不能充当当事人一方代言人的角色，更不能充当调解人的角色，而应当提醒双方当事人将案件提交到司法机关或者仲裁机关加以处理。只有这样，才能最大限度地减少因房屋拆迁而引发的干群矛盾；也只有这样，才能确保城市居民的房屋所有权不受损害。

　　如果城市房屋拆迁涉及到公共利益，那么，政府可以通过召开听证会的方式，广泛征求社会各界的意见，按照合法性、合理性、普遍性的原则，仔细审查“公共利益”的范围，并且按照当地住房市场价格，对那些合法持有房地产证的房屋所有权人给予市场化的补偿。我们既不能把所有的房屋拆迁都视为“为了公共利益的需要”，同时也不能把所有的房屋拆迁行为都看作是商业行为。只有在法律有明确规定的情况下，经过公开的论证程序，广泛征求社区居民的意见，才能确定是否存在公共利益，政府是否应该出面直接实施拆迁行为。

　　总之，城市房屋拆迁是一个带有普遍性的社会问题。我国《物权法》之所以把征收、征用单位、个人不动产的行为限定在“法律”范围内，就是为了防止行政机关权力扩张，从而损害公民的财产权利。但是，由于我国坚持行政主导的积习，现行的层层授权的法律体系，还难以从根本上约束行政机关的权力。在这种情况下，国务院《城市房屋拆迁管理条例》的起草人另辟蹊径，将城市房屋拆迁行为视为民事行为，在立法思路上可谓独具匠心。尽管我们不能把所有的房屋拆迁行为都归纳为民事行为，但是，强调房屋拆迁行为的民事属性，有利于更好地贯彻公平原则，为城市居民争取更为有利的谈判地位。

　　作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任教授