“问题官员”悄然再出山 官员复出存在制度软肋

　　《瞭望》文章：厘清“官员复出”机制

　　官员问责体现的是官员任免机制上的完善性和科学性，让有能力的“问题官员”复出，则更多地体现出政治理念与制度的理性

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松

　　进入9月，多位中高级官员在襄汾溃坝和“问题奶粉”等重大安全事故中因问责而辞职或被免职；人们在肯定果断问责的同时，对这些官员被问责后涉及“复出”的程序也比较关心。

　　此前的8月28日，一篇题为《掌控当前经济形势的政策建议》的文章在网上引起公众的关注，文章署名为“原国家统计局局长、现中海油高级研究员”。本刊记者了解到，该文之所以能够引起公众的关注，并非文章的内容，而在于文章的作者——邱晓华。这是邱晓华被“双开”消失后首次露面。

　　2007年1月23日，新华社发布消息称：“经查，邱晓华在任国家统计局领导职务期间，收受不法企业主所送现金；生活腐化堕落，涉嫌重婚犯罪。”邱晓华被开除党籍，并给予行政开除处分，移送司法机关处理。在随后的一年多时间里，有关邱晓华的情况却未见有下文，也无正式的消息披露。直到这次看到他时，这名前高官已陡然“变身”为大型国企“高级研究员”了。

　　邱晓华的复出过程，使公众在“云山雾海”中留下不少的悬疑。事实上，在邱晓华之前，类似的高官复出现象不断。

　　“随着我国官员问责制不断规范和完善，而与之相对的官员复出机制却并不健全，相关规定十分模糊、笼统，缺少操作性和程序性，弹性和随意性很大，需要尽快建立健全科学合理的问责官员复出机制。”国家行政学院政治学教研部龚维斌教授接受《瞭望》新闻周刊记者采访时表示，“只有通过制度化程序赋予权力的复出官员，才会让公众心服口服，而官员在重新履职中也才会更有底气。如果没有科学的制度支撑，官员复出缺乏严格的程序性，会令官员问责制的权威性和严肃性受到损害。”

　　“问题官员”悄然复出

　　9月14日上午，“复出”刚满一年的山西省省长孟学农因为襄汾溃坝事故再次请辞，成为公众视野中第一个两次请辞的省部级官员。

　　2003年“非典”时期，包括孟学农、张文康在内的千余名各级官员，因隐瞒疫情或防治不力而被“问责”。随后，在松花江污染事件、重庆开县特大井喷事故、北京密云踩踏事故、山西“黑砖窑”事件等重大事故中，高层一次次“铁腕问责”，让一个个行政不作为、乱作为者丢掉“乌纱帽”。

　　可以预见的是，随着我国建设责任政府的力度不断加大，官员非正常“下马”现象也不断增多。但本刊记者调查发现，近年来有些官员被问责后又很快复出，而复出的程序又不公开透明，致使社会上议论纷纷。

　　2003年因处理SARS疫情不力，卫生部长张文康与北京市长孟学农被免职，其后张文康转任宋庆龄基金会副主任，并当选全国政协科文体委员会副主任，而孟学农则获任国务院南水北调工程建委办公室副主任，后任山西省省长。国家环保总局原局长解振华因2005年11月松花江污染事件引咎辞职。2007年1月5日下午，解振华的名字出现在国家发改委网站新领导名单中。2003年12月23日，重庆开县井喷特大事故夺去了243条人命；2004年4月，中石油老总马富才提出引咎辞职，后复出任国家能源办副主任……

　　从上述可见，有些官员因各种原因丢了“乌纱帽”，但在“风暴”过后又被委以重任的情况成了政坛新“惯例”。

　　“目前很多官员都是悄然复出，对公众欠缺一个应有的说明。因此，往往令公众对之前的问责产生质疑。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受本刊记者采访时表示，“无论是本着‘治病救人’，还是‘发挥余热’的精神，有些官员复出本身并没有错，这表明了政府在干部任用上的突破，对于违法违纪官员，不是一棍子打死，而是视其具体情节，安排合适的职位，让其继续发挥有益的作用。这体现出政治理念与制度的理性。”

　　凭什么“东山再起”

　　现代政府是责任政府，政府官员都有明确的任期目标。受访专家认为，如果在任期内发生重大责任事故，政府官员必须承担法律责任。即使事故不是行政一把手直接造成的，也应为此承担道义和政治上的责任。

　　2005年通过的公务员法对引咎辞职有明确规定。但对这些被问责去职的官员，在什么样的情况下可以复出、相关程序应该如何履行等关键性和敏感性问题上，公务员法却只字未提。

　　“干部任用条例第六十二条有规定，引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务”，中国人民大学政治学系张鸣教授接受本刊记者采访时认为，“这在制度上依然需要具体的实施细则。对官员复出，有必要建立起更加严格的规则加以执行。”

　　“官员能否复出，这关键取决于他犯的是什么错。”中国人民大学公共管理学院教授张成福认为，“如果官员仅是道义上负有责任，那么引咎辞职后可能被重新任用。比如，在某个庞大的组织体系中出了事情，主要责任不在于一把手，官员引咎辞职更多的是道义上的责任。而中央看到他的政治素质过硬、工作能力突出，这个人还是可能被重新任用。”

　　多数受访者也认为，对于曾经犯过错误，负有责任而降职、免职、引咎辞职的官员，今后就一定不能再起用，这倒未必，但整个过程应当公开透明，给公众一个明确的交代。

　　“官员也是人，只要是人就有犯错误的可能。”北京东城区灯市口一位姓张的市民对记者发表了他的看法，“对敢于在道义上承担责任或偶然犯下错误的官员，应给他一个复出的机会。关键是复出这个过程要让老百姓能够看明白。”

　　“对一个本身颇有才能而偶然犯下错误的官员永不重用，这无论对本人还是社会都是一种浪费。更何况引咎辞职属道义担责，和事故的直接责任人受到党纪国法处理是两回事。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受本刊记者采访时认为，“让德才表现突出却因突发事故引咎辞职的官员适时、以适当方式复出，用人之长、给人出路，从某种意义上说，可以视为一种政治理性。问责官员体现的是官员任免机制上的完善性和科学性，而让有能力的被问责官员合理复出，也是一种政治理念与制度的理性。”

　　官员复出存在制度软肋

　　“官员复出容易引起人们的争议，主要是人们对官员复出的原因、条件和程序不清楚。”龚维斌教授认为，“造成这种状况的原因，一方面，是我国干部选拔任用体制尚待完善；另一方面，一些地方存在着官官相护现象，对于失职的领导干部象征性进行责任追究，为了平息群众的不满情绪，要么让其‘冷却’一段时间，然后官复原职，要么异地做官或者平调到其他重要岗位。群众对这些做法十分不满。”

　　张鸣教授认为，“在缺乏民众有效监督的情形下，官员问责有原因，而复出如果不能保证程序的透明与公正，那么其合理性、合法性必然会遭到公众的质疑。这样操作甚至会让人怀疑是一种变相的调动。也不利于维护民众的知情权、表达权、参与权、监督权。”

　　“官员复出意味着曾经犯过错误的官员又重回领导岗位，重新掌握了一定的权力、金钱等社会资源。因此官员复出的社会影响，在某些方面甚至大于官员下马，所以建立官员复出制度具有极为重要的意义。”北京中盛律师事务所杜立元律师认为，“对官员的问罪与定罚应该循法，量才与起用更应当循法，官员复出制度就为官员的量才和起用提供了可循之法。如果官员复出没有制度的规制和约束，那么‘法治政府’、‘阳光政府’在民众心里就成了口号。”

　　“官员在引咎辞职后，如在短时间内迅速复职，实际上这是对其另外一种形式的补偿。”齐善鸿教授认为，“如果官员复出过程不公开、不透明，这不仅违背了问责制对失职者进行惩罚的初衷，也在形式和过程上，破坏了公众对政策的信任感，弱化了问责，弱化了对他人的警示。符合条件复出的官员，通过公开透明的程序，也可以重新开始工作和生活，不必时时面对质疑和处处解释。因此，公开和透明地复出，对政府、公众和复出个人才算是负责任的做法。”

　　呼唤“官员复出机制”

　　不少受访者认为，提高政府执行力的关键，在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。目前我国已经有了较为完整的官员问责制度，应该尽快建立官员复出机制，使官员复出更加制度化、规范化，否则，难脱“人治”色彩。

　　“问责官员重新起用必须符合程序，必须尊重现有制度。”北京石油化工学院人文社科学院李明伟教授认为，“应该加强对于被免职官员的跟踪监督措施。经过严格符合程序的考核，并置于公众监督之下，达到条件，应该重新起用。实质上，对于被免职官员‘去向’的追问，对于那些官员表现的追问，就是对相关制度的追问。”

　　“在官员复出制度的建立上，要重视公正和公平，特别要重视公开，因为阳光是最好的防腐剂，透明本身就是一种监督。”杜立元律师建议，“首先，在官员的处分上，应当保持审慎的态度，严格依据法律规范和党纪党规执行，在尚未确定事实、分清责任的情况下，不能被媒体舆论所左右，更不能为了息事宁人就随意免除官员的职务或强迫官员‘引咎辞职’。其次，在官员的复出上，对下马的官员应该用发展的眼光来对待，不能盖棺定论。应当建立健全跟踪、考核、评选机制，对其辞职后的工作保持关注，确实优秀的人才，在符合考核标准的情况下，还应允许其恢复公职或就任其他领导职务。再有，在复出制度的设立、实施过程中应充分重视群众的智慧、尊重群众的权利。在广泛吸纳群众意见的基础上，将合理内容制订到制度中去；在制度的实施上，应保障群众的知情权，公开官员复出任职的事由、依据、程序，对官员复出的决定由群众行使一部分的参与权和决定权；官员复出制度的实施应当接受群众的监督，及时公开解答群众的质询。”

　　“应该把官员的政治责任与法律责任区分开来。官员要勇于承担政治责任，当其执政能力或者工作方式受到质疑时，应当主动辞职。”李成言教授认为，“对于敢于承担政治责任的官员，要给复出的机会。但是，在任用的程序上，整个过程要公开、透明，最终应当经过人民代表大会的程序批准后再任命。”

　　“官员被问责，不应成为‘避风头’或是一种暂时的过渡，而应该是实质性地责任追究。”齐善鸿教授认为，“官员复出的程序，应该公开化和透明化。应该遵循一定的制度，什么情况的人可以复出，复出的原因是什么，都应明明白白地公之于众。因为这些人被免或者辞职的时候，不可避免地成为了社会各界关注的焦点，那么，在他们复出的时候，也同样需要有个对公众告知的程序。