环境税不是万能药 期待整个税制“绿色化”

　　环境税的期待与困境

　　环境税不是万能药，更重要的是整个税制的“绿色化”

　　《望东方周刊》特约撰稿李静/北京报道

　　环保部将推进环境经济政策的执行，绝不纸上谈兵---一个月前，环保部副部长潘岳在绿色中国论坛上的高调表态，强化了从年初起就逐渐升温的对于环境税出台的预期。

　　早在8个月前，由环保部环境规划院主导设计的“独立型环境税的征收方案”，已经形成了比较明确的框架思路并报送了环保部。而这一方案的基础，是2005年环保、财政、税务等部门属下的研究机构联手完成的环境税征收实施方案。

　　本刊记者接触的多部门的参与者，对于方案提出的税率和推出的时间表，都不愿透露。

　　但这并不妨碍“环境税有望开征”的消息四处传扬。而争论也在发生，有人对须与开征环境税相匹配的监测能力表示疑虑，也有人担忧在经济大势严峻的情况下，环境税会让企业负累更多。

　　中国人民大学环境学院教授马中认为：“环境税讨论这么多年，从最近环保部释放出的信号来看，正式亮相的时间不会太久了。”

　　对此，从上世纪70年代起就在环保部任职、如今为NGO负责人的中华环保联合会副秘书长李恒远说：“不管是期待还是疑虑，环境税和它隐寓的环境经济政策，已经成为环保部门在经过多种尝试以后, 为突破环境治理种种困境，做出的一种新选择。”

　　等待16年的“新选择”

　　所谓“新选择”，其实是漫长等待的结果。

　　早在1992年在里约热内卢召开的联合国环境与发展高峰会议上，响应联合国号召，中国政府明确表示将开展环境税的研究和试点工作。

　　“此后每一次重要的文件都会宽泛地提到环境税，将它和金融、财政并列提出，作为环境经济政策。但是作为一种独立的环境税，真正采取行动，就不行了。”马中说。

　　“十一五”规划纲要征求意见稿发布时，曾提出“研究开征环境保护税”，这原本被认为是环境税正式纳入国家政策制定议程的信号。然而，2006年3月这一纲要正式公布时，环境税的表述并不在其中。直到松花江水污染事件之后，国务院出台了一份“加强环境保护的决定”，方才表态要落实环境税收政策。

　　尽管政策层面徘徊不前，学界对环境税的研究已于1996年在OECD（经济合作与发展组织）的影响下起步。

　　上世纪70年代初，OECD环境委员会首次提出“污染者付费”原则，排污收费制度开始实施。此时，处于计划经济体制下的中国只是个旁观者。

　　90年代开始，西方又掀起了“绿色税收”改革的浪潮，征收环境税的目的扩展到促进资源节约、促进生产模式和消费模式的转变。在实施环境税制度较早的OECD国家，开征的环境税种类达十几种。

　　1998年，在当时的国家环保局的支持下，其下属的环境规划院和OECD一起举办了环境税研讨会。

　　“相当于对中国的税收体系进行绿色评估，把我国跟OECD国家做个比较，看看我们的税收体系中绿色的成分占多少，也叫环境经济核算。”国内最早从事环境税研究的学者、环保部环境规划院副院长王金南告诉本刊记者，“比较的结果是比西方国家差得很多。”

　　此后，高校和研究机构纷纷涉足环境税领域。与高校偏重理论化相比，王金南说环境规划院主要聚焦政策设计。而政策设计过程中，很少得到相关部门的支持。

　　“从国家立项角度来讲，最早的支持就是在‘十五’科技攻关计划项目里列了一个课题‘中国环境税收政策及其实施研究’，算是最大的突破。”王金南说。

　　这种学界高调、政界低调的状况，近年有了改变。“在2005年10月召开的环境税收与公共财政国际研讨会上，财政部财科所、税务总局税科所都参与进来，国家税务总局、环保部都很热心，财政部来牵头。”王金南说。

　　此后，环境税的研究项目进一步在官方主持下推进。2008年7月7日，国家税务总局在北京召开“中国环境税收制度建设问题研究”项目结题会。

　　“开征环境税”呼声渐高，背后是节能减排的硬性指标。而严峻的环境形势则被认为是更为迫切的理由。马中教授指出，“国家认识到排放已非常严重，不容易控制，所以要采取各种手段”。

　　需要“绿化”整个税制

　　环境税是用税收激励制度向企业或个人发出保护环境的信号。在环境危机无法忽视的态势下，开征环境税与节能减排目标似乎一起成了扭转中国环境治理的希望。

　　然而，环境税能否成为解决环境问题的一个出路，是环境税设计首先要解决的。

　　2005年11月底，一直备受关注的环境税征收方案在东亚环境与自然资源经济学研讨会上初露雏形。在这份由中国环境规划院、财政部财政科学研究所、税务总局税收科学研究所等4家科研机构合作而成的环境税征收实施方案中，提出了独立型、融入型环境税方案以及环境税费方案这三种环境税征收方案。

　　“2005年提出的三种方案，现在已经被普遍接受。”王金南说，环境税的设计一直在步步推进，在此基础上，2008年2月由环境规划院主导设计的“独立型环境税的征收方案”，形成了比较明确的框架思路。

　　然而，在环境税的设计中，融入型的方案也同时被保留提出。原因是，虽然最终目标是建立独立型的环境税政策，但由于环境税涉及到费改税、税收调整等政策问题，同时关系到整个财税政策，国民经济、企业和公众的接受程度，环境税的建立不可能一步到位，只能采取先易后难、渐进实施的战略。

　　马中对此作出进一步解释：独立的环境税通常和整个税收体系不容易协调。税本一般没有特别明确的目的，主要功能是增加政府收入；而环境税有定向的目标，要改变排污状况。同时它不仅不以收入为目的，还可能导致税收减少，因为排污者最终是在它的调节下减排了。所以，环境税至少在一段时间内是整个税收体系中的“另类”。

　　但是在发达国家，特别是OECD成员国，环境税已经融入整个税收体系，整个税制出现了“绿色化”——整个税额中有利于环保的税收比重在提高，不利于环境的税收在降低。

　　为此，方案建议在独立型环境税的征收中采取三步走战略：首先消除不利于环保的补贴和税收优惠政策；其次，综合考虑环境税和环境收费政策，逐步提高税收绿色化程度、完善排污收费制度，建立独立的环境税；再次，深入开展费税改革。

　　“目前，中国已进入第二步，特别在税制的绿化方面。”王金南指出，光靠环境税解决不了什么问题。必须在已有税种里把环境因素考虑进去。

　　而这就意味着要在中国现行的税制里进行改革。改革的对象包括资源税、消费税、增值税等税种。例如9月1日起实施的大排量汽车消费税就属于“绿化”的一部分，其间接含义是采用税率差别的政策引导节能减排。

　　对此，人大环境学院副院长邹冀指出，虽然从2006年开始，现行消费税收从促进环保的角度，将11大类增加到14大类，但在资源税等更多的税种当中，仍没有充分考虑节约资源和降低污染的功能。因此空间还很大。

　　税率的设计相当有技巧

　　然而，在借鉴国际上通行的“绿色税制”的过程中，环境税的设计只有顺利地对接国情才有机会以合适的姿态出现。

　　“我们的特色是针对自己的环境问题提出解决方案。”王金南告诉本刊记者，比如二氧化硫，中国占了全世界30%的排放量，如何去控制？环境税方案是针对电厂，还是针对全行业？发达国家主要是针对电厂这些“大老虎”，但中国作为发展中国家则不能完全靠这个解决。

　　在税率的设计上，制约环境税方案选择的种种现实因素反映充分。

　　按照环境保护税收原理，要达到环境保护的目的，就要把环境税的税率确定在较高的水平上。然而王金南指出，税率太高，企业肯定会有人出来说话。尤其今年经济形势严峻，沿海一带中小企业不少在关闭，环境税开征会增加企业负担的顾虑确实存在。

　　“肯定会增加企业负担，不过最根本的还是环境与经济平衡的问题，要环境，还是要经济。实际上从短期来看对经济的影响是有的，从长期来讲有利于经济结构的调整。”邹冀认为。

　　由此对税率的设计提出了更高的要求。“这个政策的设计相当有技巧。”王金南指出，为减少对企业的冲击，可以先选择低税率。例如2010年一个排放当量征收1.2元，2015年征收2元，此后，随着治污技术的提高，税率逐年增加，直到理想水平。

　　马中教授认为，这里面隐藏了一种长期引导减排行为的信号，同时也保证了收入。类似于预告的方式。同样有效的措施包括，国家可以今年公布要开征环境税，先释放政策信号，让各方面有所准备，几年后再正式实施。

　　在环境税的设计中，由于政府相关部门的推动至关重要，设计方案可能导致的部门利益变动，也成为必须考虑的现实因素。

　　“比如税率很高，企业都把污染都降下来，钱收不上来，从环保的角度来讲是最理想的。但从财政的角度看，忙了半天，收入没有。”

　　王金南指出，这些因素影响着采纳环境税方案的政治意愿强弱。环境税的制定和实施往往意味着各方的妥协。

　　“经常要做做平衡，妥协也是为了顺应经济发展和财税改革大的趋势，从另一方面讲，也算是减少改革的阻力。”马中表示。

　　环境税不是一剂万能药

　　在独立型环境税征收的实施过程中，“费改税”始终被认为是一个大方向。“环境税要落实，很重要的一项工作是和现有排污收费制度进行衔接和配套。”邹冀指出。

　　排污收费制度在中国已实施近30年，虽然为环境税的开征打下一些基础，却并不能避免让环境税的开征陷入更多的困境。

　　“经常有人说排污费还没收到位，征什么环境税。”王金南说，现行排污费里设计了几十种项目，但真正能收上来的只有几种。同时排污费的标准相当低。

　　早在1994年中国就和世界银行合作研究中国的排污费制度改革，王金南主持了整个项目，他记得研究之后提出的标准约是1公斤二氧化硫1.2元。但是2003年决策部门真正定下来的是：分三年到位，二氧化硫0.67元，与设计的价格差了一倍。

　　“如果环境税也是这么低的一个成本，不足以刺激企业的减排动力。”王金南说。

　　“为了收钱，排污费征收是越简单越好，如果是为了保护环境、削减污染，当然要针对不同的污染物制定标准。问题是现有的污染物标准不够细化。”邹冀指出。由于环境税征收依据有从量的，也有从价的，在征收管理上更加复杂。

　　这种复杂性要求大量专业技术人员亲临现场进行环境监测，对企业排放的各种污染物进行分析和计量。按照这种要求，环保部门征收排污费的队伍可以直接代征，或者转移到税务部门。

　　“大量的小污染源没法监测”成为环境税开征面临的更大困境。马中解释说，例如二氧化硫分两类源，一类是大污染源，就是大电厂，它们的排放量大约占到总排放量的三分之一。这部分监测系统已全面，减排效果已经体现，甚至超额完成，所以不需要税收调节；但是另外三分之二是分布于城市边缘地区的小污染源，由于采取低控排放，比电厂危害更大，极需环境税的调控。

　　由于排污收费制度长期疏于“污染源的普查”，环境税根本没有“小污染源排放”的名录，也就无从建立可靠的排污申报和核实制。“不掌握它的排放状况，如何征税？如果税收不上来，就无法实现它的调节功能，最后只能实现一个宣传功能。”马中说。

　　关于“排污费征收中的监测难”问题，本刊记者咨询了环保部政策法规司一位袁姓工作人员。他表示，环境监测正在努力加强，但因为企业和经济发展的速度都很快，目前还是在“还欠账”的状态。“环保部专门的监测队伍是监察大队，规模没有税务部门那么庞大，监测范围也比较窄。”

　　王金南认为，环境税开征后，需要建立一支稳定的征收队伍，而其中税务部门与环保部门等能否建立有效的信息沟通和联动，成为一个关键。

　　更重要的是我国现行的“纳税人自主申报、税务机关重点稽查”的税收征管模式，并不适应环境税的需求。排污企业很容易为逃避税收，瞒报、少报污染物的排放量，而税务部门事后稽查又很难获得可靠凭证。此时，环境税征管人员的培训就需要联合环保部门、税务部门双方的实力和技术来共同完成。

　　由此，不同部门的利益目标需要新的协调，征收能力建设的成本要共同承担。

　　业内人士表示，环境税不是一剂万能药。王金南告诉本刊记者，宏观调控以后，行政手段受到的限制很大，大家都寄希望于运用经济手段来解决环境问题。“但不能过分看高它。”