公务消费改革再提速 专家：还须落实到预算制约

　　节俭是政府义不容辞的责任，而抑制公务消费腐败，努力降低行政成本，正是建设节约型政府的题中应有之义

　　“我们单位上周到一家五星级酒店开培训会议。”9月26日，在北京某机关工作的朋友小张告诉本刊记者，“领导觉得大家平时工作很辛苦，便安排一人一个标准间，感觉真好。”

　　据小张介绍，此次培训共两天，参加培训的100多人，按每人每天一间标准间400元计算，仅住宿费就达8万多元，加上会务用餐、会议场地及娱乐设施租用，等等，各种费用加起来不是个小数。

　　对这样的公务消费，圈内人似乎早已司空见惯。按说，公务消费作为必要的行政成本，是一种合乎情理的开支。但本刊记者调查发现，在不少地方，公务消费很容易异化成腐败的权力消费。

　　“我国现行公务消费制度，已经不适应市场经济的法则，改革需要再提速。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，“在坚持机构改革的基础上，应强力推进我国公共财政体制改革，建立政府行为预算硬约束的制度框架以抑制公务消费腐败。努力降低行政成本，这正是建设节约型政府的题中应有之义。”

　　剑指财政体制软肋

　　据了解，近年来从中央到地方，出台了不少控制公务消费的规章制度，可效果并不明显。

　　据国家统计局数据显示，1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增至7571.05亿元，12年间增长了6.60倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1995年为14.60%，到2006年上升至18.73%。

　　从国际横向来看，以上述2006年预算内的行政管理费占财政总支出的18.73%这一比例去比较，远远高出韩国的5.06%、法国的6.5%、日本的2.38%、英国的4.19%、加拿大的7.1%以及美国的9.9%。

　　事实上，我国行政管理费的数字还远远高于上述比例——有些机关的费用支出，还存在着财政给政策，单位自己想办法筹钱的现象，甚至不少单位的基建费用、办公用具、交通工具的购置费用以及福利补贴费用等开支都是靠自筹，来自预算外收入。

　　本刊记者调查发现，在行政管理费用的“增长速度”背后，一些地方机关在公车私用、公款吃喝、公费旅游、建造豪华办公大楼、会议过多、能源资源消耗过高和政绩工程等方面的铺张浪费，已经成为政府行为的一大痼疾。

　　为刹住公务消费腐败之风，近二十年来中央政府已出台数十个相关法规，比如推行国库集中支付制度、将公务接待费用纳入预算、所有中央国家机关事业单位的会议及工作人员出差均实行“定点接待”管理，等等。

　　那么，为何公务消费腐败还一直呈上升之势呢？

　　在采访中，受访者普遍认为，根本原因在于公务消费改革没有触及本质问题，即那些官员手中握有大量的可自由支配的金钱。只要官员手中握有很大的财权，其开支范围又难以制约，就很难保证其使用合理。

　　“公务消费的问题，凸显我国公共财政体制存在较大的缺陷，缺乏公开性和透明性的财政支出、不完善的监督机制、不健全的问责制度导致浪费愈来愈严重。”国家行政学院政治学教研部龚维斌教授接受本刊记者采访时坦言，“首先，预算约束软化和预算外资金大量存在。其次，现行的财务报销制度和审计制度不够完善，而且即使被审计出问题，也没有强有力的处罚措施。第三，行政权力运行透明度不高，公众监督无从下手。第四，干部考核很少考虑行政成本，使政府官员失去了降低行政成本的内在动力和外部压力。”

　　“我国现行的财政体制，从资金的安排，部门预算的编制、审查、监督，到经费的使用和管理，都存在漏洞。”李成言教授分析认为，“由于现有的财政预算一经批准，对预算的执行过程几乎未见监督和约束。加上行政权力运行透明度低、产权主体和责任主体虚位、不重视甚至忽视对行政成本的考核，以及公众与政府讨价还价机制的缺失等，公务消费腐败难以遏制就成为必然。”

　　“财政行政管理费开支，最大的问题是不透明。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受本刊记者采访时认为，“政府花的都是纳税人的钱，但按目前的体制，纳税人根本无权过问这些钱都用在哪儿了。要不政府就是列出开支表，局外人看不懂，无从追问。

　　公务卡终结公务消费腐败？

　　今年初，中央政府推出了公务卡制度，以加快公务消费改革，其内容令人瞩目。

　　2007年7月12日，财政部、中国人民银行联合印发了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》。根据暂行办法，2008年初，中央预算部门和省级预算单位全面推行公务卡改革试点。

　　公务卡，是指专供公务员使用、可用于日常公务支出和财务报销的信用卡。据专家介绍，公务卡实行“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实时监控”的操作方式，对于差旅费、会议费、招待费和5万元以下的零星购买支出等，使用公务卡支付结算，单位财务人员可以直接查询到公务消费的每一笔信息。到期还款时，由单位财务部门将款项直接支付给发卡银行。

　　“传统的公务小额支付采取现金支付的方式，不利于管理和监督，甚至发生财务报销环节出现凑票报销的现象。”李成言教授认为，“推行公务卡改革意味着花公家的钱办公事，比如出差买机票、住酒店、买办公用品、接待，等等，只要是能刷银行卡的地方，就必须要用公务卡来结算。传统的现金报销制度将逐步退出历史舞台。”

　　自2008年4月1日起，北京市第一批公务卡改革试点在海淀区劳动局、公安分局、审计局等11家单位启动。据了解，公务卡消费制度2008年将在全市的市级行政单位推广。

　　“推行公务卡制度，可提高支付透明度，实现对财政资金的动态监控。”北京市海淀区劳动局一位年轻公务员认为，“它可以有效地杜绝使用假发票报销或虚开报销发票等公务消费的腐败行为，对提高财政支出透明度也有积极作用。”

　　“只依靠公务卡不能完全预防公务消费腐败。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心任建明副主任认为，“如果不能触及现有的预算制度，公务员或者领导干部对公款的裁量权过大的问题就无法解决。”

　　“实行公务卡制度，在最初阶段能抑制部分公务消费，但时间一长，作用就不大了。”张鸣教授指出，“因为公务消费腐败的根本原因，在于政府的权力缺少制约。任何一级政府，只要想扩大开支，就可以通过自己手中的权力从所管辖的领域内得到。所以，对于某些实权部门来说，公务卡是没有用的。”

　　龚维斌教授则认为，“公务卡主要是监督预算内支出，预算外资金则难以控制。而预算外资金决不是小数，腐败产生的土壤并没有被根本铲除。因此，公务卡制度只是抑制公务消费腐败的一种有效手段，但它不是最终办法。”

　　据了解，2008年9月前，160多个中央预算部门已经全部实施公务卡改革。目前国内一些地方也陆续推出此项改革，包括北京、天津、四川、山东、重庆、湖北、浙江和江苏等省市。

　　还须落实到预算制约

　　多位受访专家都认为，要有效抑制公务消费腐败，靠公务卡制度一项政策或措施是不够的。公务消费制度改革应当再提速，采取一揽子方案措施，多管齐下。

　　“公务开支无序增长的问题，绝非某些技术手段就可以解决的。”张鸣教授认为，“应建立政府行为预算硬约束的制度框架，让人大可以通过预算制约、监督政府开支。”

　　据了解，在公务消费制度方面，国外有些经验值得借鉴。在一些发达国家，每年年初，所有花费财政资金的政府部门，都会向政府财政管理部门提出预算申请，政府财政管理部门汇总后，上报给行政首脑，最后再递交给立法部门批准。财政预算得到立法部门批准后，必须严格执行，违反预算，就是违法。预算很细，很明确，比如办公费用，要具体到买复印纸多少，买墨盒多少，而不是一个笼统的办公费用。只有这样，立法机关才可以审议。如果预算不够要追加，需经立法机关审议。

　　“对公务消费腐败应采取"零容忍"原则，只有这样才能从根本上消除和减少腐败的发生，这是世界上许多国家反腐的重要经验。”李成言教授建议，“在此前提下，尽快健全行政绩效考核制度，明确造成浪费的责任主体。加快制定有关相应级别的办公条件标准，严肃查处超标违规建设。另外一点，就是要取消大量存在的预算外收入，增强预算的完整性，提高监督的有效性。”

　　“应强力推进我国公共财政体制改革。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受本刊记者采访时认为，“首先，政府还应坚持精简机构和人员。对行政机关规模的控制，关键在于科学划分和确定行政机关职能的边界，重点解决好机构重叠和职能交叉等问题，尤其是对社会事务的多头管理。其次，推进制约政府财政开支的制度建设，包括各级政府部门办公大楼和办公设施的配套、公车使用、会议开支等，都应制订至少是每个省区市相对统一的标准。第三，建立科学的决策机制，对决策失误加以严惩，也能节约财政开支，因为目前决策失误造成的巨大浪费也是一个很严重的问题。第四，引进绩效管理机制，把开支公布于众，把勤俭节约作为干部政绩考核的一个标准。即通过财政预算来控制地方政府绩效。”

　　“应大胆改革公务消费中不合时宜的制度规定，为法治政府、廉洁政府的建设从内部扫清障碍。”北京中盛律师事务所杜立元律师提出，“一方面应当尽快修订预算法，建立一套完备的预算报告制度、预算监控制度以及预算听证制度。我国现行的预算法自1995年施行至今已有13年，对预算的编制、审批、调整、监督等规定过于简单化，缺乏预算听证的相关规定，不能满足公共财政的要求。另一方面应完善人大制度，强化对财政预算的审议和监督。

　　杜立元律师还建议：“加快落实新出台的《政府信息公开条例》，为公民的质询和建议以及监督提供畅通的渠道，争取公民对政府的理解和支持。”文/《瞭望》新闻周刊记者李松

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