加快非战争军事行动的立法

　　随着非战争军事行动的常态化，与之相关的法律问题逐渐成为一大难题。我军参加国际维和、反恐、打击跨国犯罪和双边、多边国际安全合作的部队日益增多的情况下，军队面临着一系列新的法律问题，如军队人员与武器装备的出入境管理、对外协议的签署程序、军事行动的经费保障、军队人员在涉外非军事行动的法律责任与管辖、伤亡人员的救治与保险、赔偿责任等许多问题都难见法律的明确规定。在参加抢险救灾等非战争军事行动时，缺乏相应的配套法律，有些规定由于过于原则或法律的衔接不好影响了实施效果。

　　用法律形式对军事活动进行规范和定位，是我国法制建设的基本经验，非战争军事行动也在此列。从根本上说，尊重法律就是尊重规律，把非战争军事行动纳入法制轨道，才能实现科学决策，减少行动的盲目性，为军队依法进行非战争军事行动的相关训练和实践提供明确的法理依据。

　　非战争军事行动法规的适用范围和对象，除取决于非战争军事行动的内容、方式外，还要受国家立法体制、立法权限和方式等因素的影响。所以，非战争军事行动的法规哪些应当以国家法律的形式出台；哪些以军事法规、规章的形式出台，都要有所明确，这既关乎法制的统一，又涉及到法的效力。根据《中华人民共和国立法法》的规定，军事法律规章是武装力量内部的行为规范，与国家立法机关制定的法律、法规、规章在适用范围上是不同的。而未来许多非战争军事行动将比较复杂，既存在对武装力量内部关系协调，又存在对武装力量外部关系的协调，需要根据法律调整对象的适用范围和立法权限进行立法。

　　首先，抢险救灾等非战争军事行动，需要从国家法律体系的角度去依法立法。因为尽管军队是主力，但多数情况下还有地方机构和人员，涉及不同部门的利益，需要军地之间统筹协调。此外，诸如运用军队参与抢险救灾行动的办理程序、地方政府在协调军队参与抢险救灾时的程序、军地联动分工等事项和机制，事关国家的军事、司法和行政体制，也需要站在全局进行立法规划。

　　其次，在安全领域不断扩大的形势下，我军涉外的非战争军事行动代表国家行为，关系国家的主权，必须按照《中华人民共和国立法法》规定的权限和程序，由国家最高立法机关参照国际惯例，从有利于我军履行使命和维护我军的利益出发制定相关的法律。同时，对国际惯例和国际条约的承认和适用，也需要国家最高立法机关去做权威的解释。

　　第三，对军队来说，完成好非战争军事行动既是使命，更是责任。要继承我军通过制定军事法规来规范军事秩序的一贯做法，对军队内部行为进行规范，如可以通过制定军事法规或规章的方式，对遇到突发事件时军队的集结、装备的准备、人员的管理和责任等加以规范，以提高遂行应急任务的效率，做到有章可循，有条不紊。

　　非战争军事行动法制建设，要把立足国情，走中国特色的法制建设道路与吸收和借鉴国外先进的法律经验和技术结合起来，加快非战争军事行动法制建设进程。一方面，要以科学发展观为指导，总结近年来我军非战争军事行动实践中的一些行之有效的做法，充分运用和吸取我国改革开放法制建设的经验，及时地将其上升为法律；另一方面，吸收和借鉴国外法制建设的经验和做法。比如，1995年6月，美军以参联会主席名义颁布《非战争军事行动纲要》，美军参联会同时制定了6部涉及反恐、维和、缉毒、撤侨、国际人道主义救援等多项行动的纲领性文件。俄罗斯也先后出台、完善了一系列反恐法规，赋予军队更多的反恐作战自主权。从中我们可以发现，国外通过法律在拓展非战争军事行动方面的特殊价值。

　　非战争军事行动的法制建设既是完成任务本身的需要，也是依法治国的客观要求。加强法制建设以提高军队应对非战争军事行动的能力，营造军队应对非战争军事行动的良好法制环境，是军队建设亟待解决的课题。只有高度认识非战争军事行动法制建设的重要性和紧迫性，在依法治国和依法治军的实践中加大非战争军事行动法制建设的力度，才能使非战争军事行动法制建设提升到新的高度。