传国家拟给地方政府发债权 相关方案正等待批准

　　事权财权亟须对等 地方发债可备考量

　　地方政府发行债券虽然在我国被相关法律明令禁止，但与之相关的讨论并未停止。近日，有报道称国家正在酝酿赋予地方政府发债权，相关方案正等待批准。

　　地方债之所以引起争议并被现行法律所禁止，很大程度上在于对发债风险的担忧。

在中国目前的行政体制下，地方政府官员长期以来面临的预算软约束还没有解决，一旦允许地方政府发行公债，预算约束则会进一步软化，受损的必是中央政府和债券持有人。的确，在“风险大锅饭”的体制环境下，地方政府发债的风险几乎都可以外部化，如上一级政府兜底，下一届政府来承担等等。

　　但是否禁止发债则不存在地方债务风险呢？事实上，在现行制度下，地方政府并不能摆脱欠债难题。1994年分税制改革之后，中央政府集中了大部分的税权，而相应的事权却有下放的趋势，地方政府面临着收入少而支出多的困境，县乡财政困难成为一个普遍的现象。地方政府由于缺少正当的负债渠道转而通过项目债、公司债等方式筹集资金，从而将地方政府债务隐身。由于缺乏准确的统计，目前地方政府隐性债务的规模并不清楚，风险更是难以控制。与隐性债务泛滥的现状相比，将地方债合法化至少能让潜在风险表露。

　　如果地方发债权真的因此而推出，从风险上考虑并不一定会比地方政府规避法律而产生的隐性负债更大。对于公债制度改革这样影响深远的事件来说，我们的讨论不应拘泥于单一政策的风险，应全面考虑我国财政支出体系乃至中央政府与地方政府关系等方面的问题。

　　首先，发行地方债券要强化对财政支出的约束。我国财政支出比例中行政管理费支出过高一直为人所诟病，税收的无偿性使得现阶段我国公民对于财政支出滥用的感受并不明显。但在地方政府拥有发债权之后，地方政府支出的滥用将直接牵动债权人也就是购买政府债券居民的权利。

　　其次，中央地方财权和事权的配置亟待合理化。地方政府财政状况不佳是其对政府发债权需求的根本来源，而目前地方政府财政困难一个很重要的原因就是中央地方财权事权配置的不合理。1995年到2004年中央财政收入平均占国家财政总收入的52%，但财政支出平均只占国家财政总支出的30%；地方的财政收入占国家财政总收入平均为48%，但却承担了国家财政总支出的70%。作为政府而言，债权融资永远只能是资金来源的补充，建立合理的税源分配体制，让地方政府拥有能够保证支出的稳定来源才是解决其财政困难的根本途径。

　　第三，采取的形式应该符合中国国情。地方债券的公募发行是目前大家提到较多的方案，也是讨论的基础。但是这种方案有着极大局限性，它需要一定的发行规模保证成本较低；需要较好的债券二级市场流通；由于其对融资资金用途限制较少，所以需要有效的渠道对债务人的行为进行监督；中央政府一般不对地方政府的债务进行兜底，责任自负。

　　它适用于联邦制分权彻底的国家，而对于我国这种中央集权的国家显得并不合适。我们可以参考日本的做法，主要以地方政府向中央政府借款的形式进行债权融资，而资金来源于中央政府的投融资资金。这种方式成本较低、借款用途明确，风险易控，适用于我国大多数地区的地方政府。

　　第四，地方债制度设计应防止逆补贴现象出现。我国的户籍管理限制了人口流动，但“以足投票”原理却可以运用在地方债领域。经济发展较好、人口较多的东部沿海城市所发行的地方政府债券自然更具吸引力，而对于资金的需求程度来说则正好相反。如何设计一种合理的机制，保证地方债券所融资金流向更为需要的中西部地区是值得我们认真考虑的问题。