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各省政府机构改革方案年底上报 省管县加速推进

  省级政府机构改革方案年底“送审”

  “省直管县”势必加速推进

  刘展超

  在中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》(下称《意见》)下发两个月后,上海市政府机构改革方案获得批准,成为全国第一个正式出台的省级机构改革方案。

  随着上海率先拉开大幕,地方政府机构改革也开始进入“适时推进”的轨道,各个省份有望在今年年底前和明年初上报改革方案。有学者认为,明年3月后,省级政府机构改革将进入全面推进阶段。

  重庆先试“大农业”

  今年8月25日中央机构编制委员会(下称“中央编委”)召开的“地方政府机构改革工作电视电话会议”,被认为是新一轮地方机构改革启动的标志。

  此次会议提出,国务院机构改革已完成阶段性任务,适时跟进地方政府机构改革十分必要和迫切。而改革的任务和目标确定为转变职能、优化结构、强化责任和严控编制。

  官方信息显示,此次会议前后,中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》(下称《意见》)正式下发各地。

  随后,以“大部制”为亮点,核心在于职能转变的地方政府机构改革次第呈现,但像上海这样涉及总体改革的正式文件并未有其他公布者。

  上海之后,还有哪些省份将全面展开机构改革?

  中央编委办公室(下称“中编办”)主任王东明近期在广东视察时表示,广东推进地方政府机构改革的条件和优势很多,广东是改革开放的先行者,广东的领导班子和广大干部的改革意识很强,经济社会发展很快,广东的地方政府机构改革也应该走在全国的前列。

  中国第四个直辖市——重庆的市级政府机构改革实施方案也在研究制定中。此前,重庆已先行先试了政府事务综合管理,初步形成了“大交通”、“大文化”、“大农业”、“大水务”的格局。按该市此前设定的方案,年底前,重庆将完成向中央的报批工作。

  国家行政学院教授竹立家预计,各省级政府的机构改革方案将在年底前陆续上报中央,明年3月份后将进入全面推进阶段。他对本报记者表示,省级改革推进之后,市县一级的改革也将展开,本轮地方政府机构改革可能要持续一两年。

  财政“省直管县”将加速推进

  而为减少管理层级、壮大县域经济,已在全国多个省份试点的“省直管县”模式,也有望在本轮地方政府机构改革中获得更大的推动力。

  中国宪法确定的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制,而目前实行的却是四级行政体制,市管县一直是一种常态。

    国家行政学院教授汪玉凯近日接受《半月谈》采访时表示,“市管县”体制发挥了积极作用,但也暴露出一些弊端:

    首先是这种体制扩大了市的行政“势力范围”,加上市的权力大于县,造成一些市随意扩张,市与县争资源、争土地、争项目。

  其次,由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响,一些地级市只顾中心城市的建设,有的甚至截留政策、资金与项目,不仅未拉动下辖县域经济的发展,反倒成了县域经济的“抽水机”。

  为改变这种现状,目前全国已有20多个省份开展了“省直管县”的试点,但多是从财政体制着手,扩大县级政府的经济管理权限,并未过多涉及行政层面。

  据悉,《意见》中对省直管县的态度比较坚决,表示要加大推进这项改革的力度。竹立家认为,其含义有两个,一是财政上要继续加大省直管县的力度,因为就目前全国已经开展试点的20多个省份看,效果不错。“从目前调查的几个案例看,比如从浙江一些地区推广省直管县的经验看,省直管县能够赋予县级直接的财权、事权、人事权,权责更加一致;同时可减少地市方面对县级财政的截流和对县级人事的干预,大量节省经费。”竹立家说。二是,省直管县还有利于中央的转移支付不经过地市级,直接转移到县级财政,可避免财政流转过程中时常出现的流失、浪费现象。

  行政“省直管县”的改革路径选择

  竹立家认为,减少财政层级之后,随之引出另一个问题将是省直管县改革的关键一步,也是更难的一步,即从行政区划上淡化市一级,彻底推行省直管县体制。

  日前公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)中,对省直管县也提出了新的要求。

  《决定》称,要扩大县域发展自主权,增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配,增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县(市)财政体制改革,优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。

  任何改革总会遇到利益受损一方的阻力。竹立家认为,省直管县的推行,会对市一级的利益产生较大的切割。因为涉及部门利益、区域利益,实践中肯定会遇到巨大的阻力。在此情形下,选择何种改革路径成为迫切需要解决的问题。

  汪玉凯对《半月谈》表示,“省管县”改革应该首先从容易的地方,即财政管理做起,逐渐过渡到行政的“省管县”。但改革也不一定“一刀切“,有条件的地方、行政区划比较小的省份应该一步到位。而大的省份可分步实施、逐步到位。

  中央党校研究室副主任周天勇则描绘了另一种减少行政层级的图景。他近日撰文建议,一些原来的地级市可保留地级行政级别待遇,可管辖区级政府;而一些经济实力较强的县级市可升级为地级市,但以少设区为宜;县和一些经济实力较弱的市,可升格为副地级行政级别;一些经济实力较强和人口规模较大的镇,可以升格为县一级行政区域。

  限编制、“大部制”成趋势

  刘展超

  虽然本轮地方政府机构改革并未将精简人员定为首要目标,但鉴于国务院层面机构改革的经验,地方上严控编制应该成为题中应有之义。

  国务委员兼国务院秘书长、中央编委委员马凯在上述8月份的会议上就强调,各地要按中央规定,严格控制机构数量和人员编制总量。为此,《意见》提出了对地方政府机构设置数量的要求。而此次机构改革后,上海市政府设置工作部门44个,其中办公厅和组成部门23个、直属机构21个;另设部门管理机构6个。这都符合中央对地方政府机构设置限额的要求。上海官方也已表示,将严格控制人员编制和领导职数,确保改革后市政府行政编制总数不突破。至于省级以下的地方政府机构设置,竹立家认为,管辖范围较大的县市可能会被允许设置30多个部门,而小县则可能只有20多个部门。而十七届三中全会的召开,也为本轮地方政府机构改革带来了新的考量。

  “像农村土地流转方面的改革,将是一项非常艰苦细致的工作,机构设置是否合理有效,与能否做好这一工作、能否为农村、农民、农业战略转型提供机构和制度支持有直接的关系。”竹立家对本报记者表示。

  重庆的“大农业”试验便是模式之一。今年奥运期间,重庆将原市政府农村工作办公室、市农业局、市农机局和市农业综合开发办公室等四个部门整合,成立了农业委员会,开始了地方探索“大部制”的新一轮行动。

  “不但是重庆市,前一两年一些县级也设立农委了,按照行政级别来说,一般比农业局高半级,更有利于统筹农村工作。”竹立家表示。

  不过,并非所有的省级政府都要新设立农委之类的机构。竹立家认为,是否新设这样的机构要看地方的实际情况,像上海、北京这种城市化、工业化程度较高的地方,由于从事农业的人口较少,没有必要在省级层面大幅调整与农业相关的机构。第一财经日报

(责任编辑:梅智敏)

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