三峡水库管理机制待理顺

　　《瞭望》文章：水库管理机制待理顺

　　一个1000多平方公里特大型水库的综合管理，已成为保障库区和谐发展及三峡工程安全运行的关键所在。三峡水库综合管理将涉及到生态建设、环境保护、地灾治理、岸线建设管理、水面开发利用、水库突发事件应急处理、移民后期工作等多个方面。

　　受访的库区专家、干部认为，由于缺少明确的法律规范和责任主体，三峡水库成库后仍然沿用着工程建设时期的松散管理模式。这种区县分段、分部门“九龙治水”式管理导致水库水环境监管、库岸防护、消落带保护、生态建设等诸多方面，责任主体不明、政策措施实施不到位、收效不明显。他们提出，应该尽快建立起囊括库区、辐射流域的权威高效的水库管理机制。

　　据本刊记者了解，到目前为止，关于三峡水库管理没有一部专门的法律法规，也没有一个法定授权的水库管理系统或协调机制，使得迫在眉睫的水库管理处于“真空期”。受访的库区移民干部表示，三峡水库综合管理目前最主要的依据是国务院颁布的《三峡工程建设条例》，但这一条例侧重于电站枢纽建设、库区移民搬迁安置，对水库综合管理并没有作出完整、系统的规范。

　　同时，由于三峡水库管理工作涉及范围大、部门多，重庆、湖北两省市，国家环保、国土、水利、农林、交通等部委分别从部门职能角度出发，针对水库的生态建设、环境保护等方面作了一些原则性的规定，但各部门之间出台的规定缺乏沟通、协调，尤其是对水库管理中应开展的工作职责边际模糊、相互交叉、标准不一，等等，导致水库管理工作难以有效实施。

　　此外，三峡水库至今没有实质意义上的水综合管理机构，水库综合管理仍然由各职能部门按照移民迁建时对应的部门职能，对水库进行多部门、多标准的粗放式管理。开县移民局负责人颜怀美说：“重庆库区各区县移民局虽然挂了‘三峡水库管理局’的名，有的还成立了水库管理监察大队，但既没有法定职能，也没有行政执法权，遇到占用水库消落带这样的行为，只能派人去劝阻一下。”

　　目前除重庆市政府成立了具有行政职能的三峡水库管理局外，库区各区县都没有职能清晰的水库综合行政管理部门，一般只是在移民局的基础上挂水库管理局的牌子，而像湖北巴东县因恩施州政府不予批准连牌子都挂不上，导致水库综合管理“名存实亡”。

　　由于法律依据不明、管理体制不顺，三峡水库管理陷入了“九龙治水”的境地。受访的库区干部表示，从坝区到库尾，每个区县各管一段、每个部门各管一块，下游污染推上游、上游污染推源头，一些职能部门甚至看到利益就趋之若鹜，遇到责任就避之不及，最终导致水库环境治理、库岸防护、消落带保护、生态建设等诸多方面政策措施落实不到位、收效不明显。

　　万州区环保局副局长熊建华介绍，目前的水库管理是典型的条块分割，各区县只管自己家门口的一段儿，比如一旦遇到大规模的漂浮物涌进水库，经常是奉节责怪云阳、云阳责怪开县、万州；同一个区段则是各部门“齐抓共管”，船舶垃圾由海事部门管、水上漂浮物由市政局管、江中采砂由水利局管、库岸上采石由国土局管理、库岸绿化由林业局管、流入长江的排污口由环保局、水利部门管。

　　来自库区干部的建议是：三峡工程完工在即，水库综合管理、移民后续安置的任务仍然相当艰巨，国家应该尽快启动三峡水库管理问题研究，尽快明确水库管理模式和责任主体，确保三峡水库安全运行、水质优良及可持续利用。亟须从国家层面为三峡水库综合管理立法，划定水库保护区，建立水库流域管理机构或协调机构，明确职能、职责，以有效整合水库保护、治理力量，并兼顾水库资源的正常利用。

　　国务院应该尽快出台《三峡水库管理条例》，再由相关省市出台实施办法，进一步明确水库管理的主体、职责和权限，增强水库管理的可操作性。从宏观上讲，三峡水库运行管理应该涉及枢纽运行管理、水库资源管理、移民后期扶持管理和上下游联动管理几个方面，就库区而言重点是对库区水面、消落区、次支河流及水库两岸一定范围、库内孤岛在内的各种水库资源的管理与协调。除立法外，国家还应该划定三峡水库水面至两岸第一层山脊为三峡水库保护区范围，建立一个权威、高效的水库流域管理机构或协调机构，对水库资源进行整体规划，包括对水面、岸线、消落区等在保护的同时，加以合理利用。

　　此外，受访的库区移民干部提出，希望国家保留三峡办或将其过渡为负责水库流域管理的机构，并继续沿用“中央统一领导、分省市负责、县为基础”的管理体制，负责水库运行管理和三峡移民安置后续工作。□（张桂林皮曙初）