陈染待洗：革除社团成长之弊

　　陈染待洗：革除社团成长之弊

　　核心提示：

　　社会团体与政府职能的分工是一种互补关系，既有利于政府自身效率的提高和公共服务质量的提升，也有利于行业协会弥补政府在市场中的不足。

　　但是一些社团的声誉不那么好听，“二政府”帽子没有扯下，这些社团自身也没怎么争气，私设小金库、贪污腐败等恶劣行为不时曝光，更让社团的公信力受辱担累。

　　中国特色的民间组织体系是社会团体、民办非企业单位、基金会“三足鼎立”，数量最多、构成最复杂的是社团，因而其改革必然最艰难。甩掉“二政府”那帽子，社团亟须改变目前面临的“诚信危机”和“发展危机”。

　　阴影下的社团发展

　　由于社团被赋予了过多的行政色彩，使得“官商”链条更为紧密，相关调控政策被架空。行政力量的主导还造成政府与社团之间分工的混乱，容易引发“寻租”行为，降低政府工作效率。也正因为如此，“二政府”的帽子被牢牢扣在了行业协会的头上。

　　清华大学NGO研究所副所长贾西津分析指出，中国行业协会的生存之道实质是权力之道，“协会不是致力于争夺企业市场，而是致力于争夺权力市场，进而以权夺利。”

　　由此，社团尤其是行业协会负面信息不断，一些抹黑社团声誉的事件层出不穷。单以去年为例，从2007年年中沸沸扬扬的世界方便面协会操纵生产企业涨价、到中国性学会借评比乱收费、再到2007年年底中国药学会副秘书长因为受贿一审被判处有期徒刑，无一不在呈现社会团体发展管理之乱。

　　环促会“丑闻”

　　社团“小金库”东窗事发又把环促会推到了风口浪尖。

　　对于中国的老百姓来说，“双规”并不是个陌生的词汇。但是这一次，“双规”发生在中国环境文化促进会原秘书长兼法定代表人王磐璞身上。

　　10月底，中国环境文化促进会原秘书长兼法定代表人王磐璞被“双规”审查的消息在业内不胫而走。

　　据《财经》杂志报道，王磐璞此次被查，主要指向中国环境文化促进会的财务问题，即该会账外“小金库”，以及依托国家职能部门的环境测评工作收取企业赞助。据悉，此案由中央纪委督办，北京市纪检部门直接立案侦查。

　　王最近一次以秘书长的身份公开露面，是在今年9月下旬，该机构组织的2008“绿色中国年度人物”评选的启动仪式上。

　　颇有意味的是，多家媒体均以“环境保护部高官被双规”为题进行报道。

　　社团的面孔

　　中国环境文化促进会是一个“GONGO”，即有政府背景的社会组织。

　　它隶属于环境保护部，是具有社团法人资格的跨地区、跨部门、非盈利性质的全国性环境文化组织，以“弘扬生态文明，传播环境文化”为宗旨，由社会各界专家学者、文学家、艺术家、新闻工作者、宣传教育工作者、企业家及社会知名人士等自愿加盟组成。

　　中国环境文化促进会成立于1992年，原为国家环保局（后为总局）主办，中国环境报社代管，是由著名作家王蒙、黄宗英、雷加、徐刚等共同倡导发起，在民政部正式注册，属国家一级社团。

　　2003年7月，为了进一步发挥它的作用，促进全国环境文化工作的开展，国家环保总局研究决定重组中国环境文化促进会，将其升格为局直属单位，由国家环保总局直接管理。

　　根据环促会官方网站显示，改组后的中国环境文化促进会提出按照“弘扬生态文明，传播环境文化”的理念，坚持评比活动不收费、不办实体、不经营的“三不原则”，探索完全公益的发展模式。

　　也正是环促会升格为环保总局直属单位时，王磐璞出任该会副秘书长，并于2006年升任秘书长兼法定代表人。

　　根据环促会的章程显示，秘书处设会长、秘书长各一名，副会长12名，副秘书长两名。截至今年7月底，环促会正式在编职工和聘用制职工共35人。

　　在环保领域，环促会是一个颇具影响的社会组织。一方面，截至目前，该促进会共发展理事638人，其中常务理事192人，团体会员单位186个，会员总数达5万多人。

　　另一方面，该会承办的绿色中国年度人物评选，中国环境文化节、中国环境大使选聘、国家环境友好工程评选、绿色中国论坛等等，都是环保领域的影响广泛的“大事”。根据该会官网显示，上述项目都属于环促会受政府委托承办。

　　环促会也是一个曝光率颇高的社会组织，这得益于该会有众多演艺明星的鼎力支持。该会的12名副会长包括成龙、赵忠祥、姜昆、黄宏、郁钧剑、徐沛东、蔡振华等文体界颇具地位的社会名流。环促会的举办的众多活动，都可以看见演艺明星们的身影。

　　危机治理：“去官僚化”

　　“中国的社团有这样一个习惯：领导不参加，工作难开展。这一方面说明中国行业协会的发展缺乏有效规范，过于仰赖政府的支持，另一方面说明社团会自身发展存在障碍，是一种非市场化的方式存在，背离了社团发展的服务宗旨。”一位社团负责人说。

　　正是因为社团的自身存在面临生存危机而不得不借助政府“势力”来拓展会员收取会费或者开展评比收取费用，才对官员参与社团有强烈需求。这是一种悖论式发展，不仅破坏了市场经济秩序，也破坏了社团在市场经济中的应有地位。

　　政府视野中的社团

　　事实上，政府早有决心要规范和发展社团尤其是其中的行业协会。1998年，中央下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，禁止“一套班子，两块牌子”的现象。

　　2003年10月14日，中央发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。”

　　2005年3月25日，国家发改委发布《关于促进行业协会商会改革与发展的若干意见》(征求意见稿)，其中提出行业协会的宗旨是为会员服务，提出“开展行业调查研究，掌握行业动态，提出有关经济社会发展政策和立法方面的建议”等十三项主要职能。

　　2007年5月13日国务院下发了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，此意见从国家层面把政府和行业协会彻底分开，这对于进一步理清政府职能，规范行业协会的发展具有积极意义。《意见》显示了强烈的放权信号，以及要求协会、商会要具备与中国市场经济发展相契合的责任和职能。

　　但也有专家指出，这个规定对公务员退出行业协会并没有明确具体的时间安排，而只是“限期分离”，同时仍留有“确需兼任的要严格按有关规定审批”的余地，这些都为公务员退出行业协会留下了不小的“口子”。

　　“我国行业协会要走出困境，像国外某些行业协会那样有所作为，惟一有效的办法，是放开行业协会的准入门槛，取消双重管理，淡化官方背景，彻底解决行政化倾向严重及过度依赖政府问题，真正回归民间。”北京中盛律师事务所杜立元律师建议。“要加快行业协会的管理立法，进一步明确行业协会的性质、宗旨、职能、管理体制、监督机制等，以市场化促进行业协会的发展，国家应该用铁腕手段统一推进全国各地行业协会与政府脱钩的步伐，加强行业协会自身建设，强化服务功能，使之成为真正代表行业和企业利益、公信力和权威性，受到行业会员公认、与国际惯例接轨的自律性组织。”

　　信息披露制度迫近社团

　　今年10月8日，国家民间组织管理局公布了全国性基金会2007年年度检查结果，在公布的100家基金会检查结果中，年检结果为“合格”的基金会65家，“基本合格”的基金会23家，合格率为88%。

　　2004年，国务院颁布并实施了《基金会管理条例》，规定基金会在通过登记管理机关年度检查后，需在媒体公布年度工作报告，接受社会公众的查询、监督。2005年，民政部制定了《基金会信息公布办法》，为基金会公布信息提出了更加明确的要求。

　　基金会年度检查已经成为政府部门对于基金会监管的最重要制度。

　　中国的社会组织大致有3类：社会团体、民办非企业、基金会。

　　基金会是募集慈善资金，开展公益项目，资助弱势群体的机构，其本身性质决定了资金的大进大出，因此，与其他两类社会组织相比，更受到媒体和公众的关注，对于他的监管，自然也最为严格。

　　2006年，民政部对基金会首次进行年度检查，并在年检中首次引入了让基金会接受监督的信息披露制度。信息披露的目的在于让社会了解、认识基金会，从而关心、支持基金会发展，同时也能使基金会主动接受监督、促进基金会的自身建设。

　　“信息披露是促使基金会公开、透明、规范的有力措施，并已经取得了这样的效果。”国家民间组织管理局副局长杨岳曾对《公益时报》表示。

　　根据《基金会管理条例》和《基金会信息公布办法》，基金会每年向登记管理机构递交工作报告，报告需包括经过指定会计事务所审核的财务报告，并于年度检查结果公布后，对工作报告进行公示。公示包括，在指定纸媒体上公布报告摘要和在网络媒体上公布报告全文。

　　在基金会进行信息披露的第一年，就有捐赠者根据基金会在媒体上公布的年度工作报告摘要，质疑中国关心下一代健康体育基金会造假，这就是一个基金会披露信息，公众监督基金会的例子。

　　之后，牙防组与牙病防治基金会“一壳两壳”，中国牙病防治基金会的年度工作报告也成为媒体和公众察看其善款收支的重要依据。

　　基金会信息公布制度的实施将使人们的“公益机构不透明”的指责越来越站不住脚。

　　“基金会应该是放在玻璃缸里的鱼。”民政部民间组织管理局副局长李勇介绍，为提高基金会年检效率并加强对全国基金会信息的管理，民政部投资研发了基金会管理信息系统，“各基金会不仅可以进行网上办公、网上提交年检报告书，更重要的是，关于基金会年检的各种指标已经输入系统，比如可以自动生成捐赠收入总额，可以自动计算公益支出比例，可以自动计算行政开支所占的比例。”

　　基金会已然成为玻璃缸里的鱼，行业协会也正向这个方向靠近。近几年，行业协会一直在推行“诚信自律”。

　　今年3月，国家民间组织管理局巡视员廖鸿在接受《公益时报》专访时表示，民政部将开展针对行业协会的评估工作。去年部分行业协会组织企业涨价，使得行业协会成为公众关注的焦点。

　　“公众越来越关注行业协会，行业协会迫切需要建立自己的公信力。”廖鸿说。

　　今年4月29日，民政部在人民大会堂召开“基金会评估工作总结暨授牌大会”。中国青少年发展基金会等6家基金会获得5A级等级表彰。

　　　 其实，基金会评估只是社会组织评估的一部分。早在2005年，民政部将“中国民间组织评估体系”立项，向社会公开招标，吸引了众多知名高校以及科研机构众多研究团队竞相投标。

　　指标体系确定后，民政部首先在山东、湖北、广东等地展开试点工作，不同省份根据实际情况，分别对基金会、社会团体、民办非企业等展开评估。

　　2007年8月，民政部向全国民政机构下发了《关于推进民间组织评估工作的指导意见》。民间组织的评估工作首先从基金会评估开始。廖鸿介绍，之所以首先选择基金会，主要是因为有关基金会的法律、法规比较完善，其次，财务透明、披露信息也是对基金会的基本要求。因此，评估工作先从基金会做起，逐渐向民办非企业、社会团体等其他社会组织扩展。

　　行业协会作为继基金会后的评估第二站，已然纳入日程。

　　廖鸿同时指出，为机构评定等级，可以提高这些机构的公信力，帮助其树立良好的形象，促进其良好运作，扩大社会影响力。“最直接的作用，就是让老百姓知道，哪些机构是优秀的。”

　　“首先是促进建设，其次是规范自身发展，再次是提升发展能力，最后，向社会公众有个交代。”廖鸿将评估对于机构的作用归纳为四点。

　　民间组织管理局

　　监管职能的民间期待

　　7月10日，国务院办公厅印发了《民政部主要职责内设机构和人员编制规定》，民政部内部机构改革正式启动。

　　在此次改革中，国家民间组织管理局首次被赋予了对社会组织的监察权，民间组织管理局第一次拥有了监察职能，而传统只是监督。从“监督”到“监察”，一字之差，职能范围却截然不同。

　　改革之后，国家民间组织管理局的职能包括：拟定社会团体、基金会、民办非企业单位登记管理办法，并按照管辖权限进行登记管理和执法监察；承担境外非政府组织在华机构的登记管理和执法监察工作；承担民间组织信息管理机构；指导和监督地方对社会团体、基金会、民办非企业单位的登记管理工作。

　　2007年初，民间组织管理局升格为国家民间组织管理局，当时，民间组织管理局的一位官员表示，“机构升格意味着独立性增强，权威性增强，便于今后更好地开展民间组织管理工作。”

　　随后，民间组织管理局被进一步“赋权”，不但是单一的登记管理机构，而且拥有了对于社会组织的执法监察权。

　　而执法监察权如何被切实有效的行驶，自然是媒体、公众和社会各界最为关注的焦点。

　　■专家访谈

　　社团需要回归民间组织本位

　　记者：为什么社会团体屡屡出事？

　　刘培锋：社团出事非常正常，不出事才怪。为什么这么说，因为社团拥有过多的公权力，而这种公权力又是不受约束的。

　　社会团体一方面享有社会组织资金来源多元化的权利，可以多渠道筹集运作资金，同时又有政府机构赋予的公权力，那么就存在利用公权力来谋求运作资金的可能。

　　社会团体作为社会组织，其受监管的程度、财务的规范程度等方面肯定不如政府机构，所以很容易出现问题。这样的机构，一旦拥有公权力，只能依靠自身的自觉性去发展。

　　记者：是监管力度不够么？

　　刘培锋：是行政权剥离不够。

　　中国的社团大部分拥有政府背景，由政府发起设立，领导人由政府委派。同时也承担政府机构委托的一些事务。

　　正是因为有权力在，才会存在权力寻租的问题。如果政府机构和社团团体剥离彻底，社会团体没有政府权力，就不会发生上述问题。如果政府需要购买服务，则有规范的收费标准等制度，一切都是公开的。

　　记者：双重管理制度是导致社团官僚化的根源，有没有可能取消掉？

　　刘培锋：一下子取消双重管理体制是不妥的。原因还在于中国太大，各种想钻空子的哪里都有。现在全放开，就一定会乱套，只能分步放。哪个成熟哪个先放。最先成熟的，我看是行业协会。行业协会为什么一定需要主管？这是企业组成的行业协会，是经济类的行业协会，可以去掉主管。

　　要根据发展的情况，分门别类，哪些可以无主管，就鼓励他发展，让他能很快登记注册。这种方式就能把社会资源很好地进行重新分配和整合。

　　记者：在暂时不能统一立法的情况下，如何解决现实需要？

　　刘培锋：一个想法就是，相关问题相关立法。比如行业协会，加快行业协会单独立法。基金会加快基金会的单独立法，社团、民办非企业单位、事业单位等，分门别类地去解决。解决到一定程度之后，通过一个统一的基本法来整合。