事故瞒报成地方官员“理性选择” 中央政府严打

　　中央政府打击事故瞒报

　　王大鹏

　　最近人们从媒体中频繁获知的消息就是“安全事故”：矿难、食品药品安全、地质灾害，每次的后果都相当严重，已经不仅仅是威胁到人们的安全，而是确确实实有的人已经失去了生命。

其实最近几年人们对安全事故已经不再陌生，但是让大家记住的则是与安全事故联系在一起的“瞒报”，恶意瞒报、谎报、漏报的现象较为突出，严重危及群众生命财产安全。

　　愈演愈烈的瞒报事件

　　进入10月以来，先后有两起事故涉嫌瞒报被披露，一起是山西省娄烦尖山铁矿“8·1”特别重大排土场垮塌事故，造成44人丧生。还有一起是河北蔚县李家洼煤矿井下非法采矿的炸药燃烧，造成35人丧生。事后矿主隐瞒不报，私自销毁尸体和事故现场，并且买通了记者与当地的某些政府官员，相互勾结，瞒报事故达两个月之久，最后在群众的举报下，安监总局通过认真查实，把事故的基本情况大体地查清楚了，认定事故当中有35人遇难。

　　2008年发生的瞒报事故，除了矿难这一主要发生源之外，在奶粉事件、医院感染、危险品运输等等中都出现了。9月，西安交通大学医学院第一附属医院发生严重医院感染事件，导致8名新生儿发生弥漫性血管内凝血相继死亡。卫生部10月13日就这一事件的主要问题和处理结果进行了通报。西安交大医学院第一附属医院没有按照《医院感染管理办法》的规定建立有效的医院感染监测制度，医院新生儿科在短时间内连续发生多起感染和死亡病例，医院未予报告，存在瞒报重大医院感染事件的事实。

　　不可否认，事故瞒报一直是政府部门打击的重点。据统计,今年1到8月份，安监总局共接到各种举报150件，与去年同比减少了104件，下降了40.9%。经过核查证实的是29起，同比也减少了34起，下降54%。这就说明，如果从总量上看，举报事故以及举报之后查实的数还是下降了。但是最近发生的这几起，由于性质比较恶劣，所以社会影响比较大。

　　蔚县“7·14”矿难瞒报事故调查组初步调查分析，这是一起典型的非法组织生产，导致矿工中毒窒息死亡的重大事故，造成至少35人死亡。事故发生后，矿主曾将遇难矿工遗体秘密转运至外地处理，封闭井口，拆除井架，破坏现场。

　　尤其令人触目惊心的是，不仅矿主无视法律，恶意瞒报事故，而且地方官员策划、参与瞒报，组织所谓的调查组搞假调查，弄假材料，写假报告；在上级部门组织核查时，有关官员故意回避问题，转移视线，提供虚假材料，企图贿赂核查人员，封锁消息。目前已经进行处理的相关责任人员已达63人，其中包括原蔚县县委书记李宏兴和事故所在镇党委书记、镇长、派出所所长等人。

　　有关人员认为，煤矿事故发生的主要原因是矿主追求利益最大化，超强度私挖滥采。但是更深层次的原因在于一些国家机关工作人员放弃监管，贪图私利、大搞“权力寻租”，甚至“官煤勾结”充当“保护伞”。

　　其一是企业主或负责人企图逃避打击。事故发生后，业主想到的是无论报与不报都要赔钱，报了可能还要面临高额罚款甚至是刑事惩罚，不报就只是赔钱了事；其二是负有责任的领导干部、公职人员，企图推卸、逃脱应当承担的行政责任和法律责任。上下级之间统一口径，相互证明，也时有发生； 其三，官商勾结，结成了利益共同体，充当这些非法业主、非法矿主的保护伞，甚至参与瞒报。所以这些非法业主有恃无恐、铤而走险。

　　这些信息似乎表明，在我们用各种手段应对地方矿难的时候，在一些地方已经形成了一种“瞒报机制”，有关人员“各司其职”，分别“专业”地应对可能外泄的因素，一起特大矿难才被隐瞒长达两个月之久，以金钱和利益建立起来的联盟，固化了官商之间对待事故的一致立场。

　　瞒报：地方官员的“理性选择”

　　瞒报或谎报不但违背政府信息公开的义务，而且还很可能涉嫌犯罪。两年前，刑法修正案(六)专门对此作出规定，在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。

　　如果仅此就想当然地认为可以以儆效尤，那就显得过于简单。

　　2006年7月20日下午4点，央视《东方时空》记者从洪灾前线湖南资兴发回报道，当地县城上报给市里的失踪和死亡数字有重大瞒报和失实情况，数字相差三倍之多。对于难以预知的自然灾害，其产生与官员并无关系，个别官员也要瞒报，似乎让人费解。当灾害死亡人数与官员政绩产生了关系，于是一切都会变得暧昧起来。事实上，在新邵事件中，有关官员就透露了其中的奥秘——之所以瞒报，是“因为全省正在香港开招商会，怕灾害影响形象和招商效果才瞒报了死亡人数”。

　　再以山西娄烦特别重大排土场垮塌事故为例。8月1日，位于山西太原市娄烦县寺沟村的太原钢铁集团尖山铁矿发生滑坡，将寺沟村部分房屋、村民掩埋。从8月1日到9月17日上报的遇难人数一直为 11人。9月17日，国务院领导看到博客提供的举报材料，作出重要批示，要求调查核实。从9月22日至29日，短短一周，国务院核查指导组就查明死亡失踪45人。回头看看这起事故处理的发展脉络，人们不禁要问：如果没有媒体和社会公众的揭发，娄烦事故真相的盖子能否揭开？如果没有国务院调查组介入，娄烦事故隐瞒到底要持续多久？

　　有记者曾问基层的安监工作人员：瞒报事故一旦被发现，对责任人的处理很严厉，“高压”之下为什么还是屡禁不止？这位工作人员的回答直截了当：出了事上报了要处理，瞒报被发现了也是处理。但瞒报一旦侥幸“成功”，就能大事化小，小事化了。最近一个时期行政问责越来越严，一起事故会影响地方官员“一大串”，所以瞒报自然成为一些事故单位和地方官员的“理性选择”。

　　究其原因，乃是当地主要领导深知其中“利害”——不少地方将事故伤亡人数与当地领导的政绩挂钩，一旦“死亡指标”超标，就会遭到“一票否决”，影响某些主要领导的评优晋级升迁。因此，试图在自然灾害与责任事故之间，在伤亡多少之间，为自己的“安全”预留空间，淡化社会关注度，便成了他们心照不宣的“潜规则”，当然，最终瞒报的官员都终将逃脱党纪国法的严惩。9月23日，山西省检察机关依法对谎报事故原因和性质、瞒报死亡人数，涉嫌滥用职权、玩忽职守犯罪的襄汾县原县委书记亢海银、县长李学俊、副县长韩保全立案侦查。9月24日，决定对上述三人刑事拘留。此前的9月13日 ，襄汾县委书记亢海银、县长李学俊已被停职检查。

　　瞒报官员的高举轻放

　　然而面对形势如此严峻的事故渎职现象，各地司法行政机关在对这些人员处理与否的界限和处理轻重的程度上，标准差距很大。在2006年查处的46人中，涉嫌玩忽职守犯罪的占60.9%；涉嫌滥用职权的占15.2%；其他犯罪形态为渎职与经济犯罪交织。

　　2006年底，左云“5·18”矿难12名责任人一审宣判时，9人被判2年至1年有期徒刑或拘役6个月，但都为缓刑；3人被判免予刑事处罚。2007年2月27日，山西省高级人民法院就左云“5·18”矿难部分渎职人员改判结果召开新闻发布会公布，截至2月16日，涉嫌渎职罪的12人中，5人受刑均比一审判决加重。有的从缓刑1年6个月，直接改判到了有期徒刑12年。

　　针对这种现象，就在这个改判的新闻发布会的第二天，即2月28日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题》的司法解释，进一步明确了涉及矿难刑事犯罪的定罪量刑标准，并加大了处罚力度。其中最大的亮点是，明确了对滥用职权、玩忽职守的国家机关工作人员的处罚标准：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，危害矿山生产安全，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照《刑法》第397条的规定定罪处罚。

　　法律的效果很大程度上不在于其严厉性，而是在于它的必定性。对于绝大部分违法犯罪人员而言，其所斟酌最多的，首先不是将受到惩罚的轻重，而是受到惩罚的可能性。如果不受惩罚的可能性较大，违法犯罪分子就会在侥幸心理下铤而走险。西方刑法学大家贝卡利亚曾说：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性，即使刑罚是有节制的，它的确定性也比存在着一线不受处罚希望的可怕刑罚所造成的恐惧更令人印象深刻。因为，即使是最小的恶果，一旦成了确定的，就总令人心悸。”这使我们不能不反思我们对事故瞒报者的法律应对方法。

　　如何撕开事故瞒报的口子

　　违法的地方官员之所以敢于这样胡作非为，是因为他们认为，而且也曾经做到过，上级官员是可以贿赂的，现场记者是可以收买的，新闻媒体是通过公关可以搞定的。只有加大舆论监督的力度，使得媒体的威信更加可靠，才能让地方公关起来有所畏惧，才能让灾难“公关”之日成为“违法”现形之时。

　　人们今天之所以能知道“娄烦垮塌事故”的部分真相，很大程度上源于9月17日高层领导在“有博客刊登举报信反映8月1日山西娄烦县山体滑坡事故瞒报死亡人数”有关材料上作了重要批示，要求山西省政府和国务院“9·8”特别重大事故调查组调查核实。事实证明，来自媒体的独立调查结论较之地方官员上报且咬定的数据更为可信。国家安监部门对任何来自事发地的事故调查结论，都应抱有一定的怀疑，并通过多种信息渠道校验和核实地方的事故结论，以力避所有可能的瞒报与谎报。

　　娄烦垮塌事故发生之初的一个数字曾引起长期从事舆论监督报道的记者孙春龙的高度警觉。有报道称，8月3日，搜救人员在娄烦县尖山铁矿垮塌现场发现9名遇难人员遗体。对于9这个数字，他十分敏感。“因为我以前也接触过类似于瞒报的这种事件，一般瞒报的话尽可能就比如10是一个数字，是一个坎，对事故的认定有三个坎，死亡3个人、10个人、30个人，30个人以上就是特别重大，10个就是重大，这样一个坎，每个坎处理的程度都不一样，所以有时候8个、9个人的话就感觉到马上接近这个数字，第一反应是可能有瞒报的嫌疑。”

　　如果媒体能及时介入对事故的报道与独立调查，如果民众的举报能得到足够重视，如果让职工家破人亡的企业主和对安全生产不负责任的官员能无例外地被曝光，瞒报自然就会少下去。

　　高频发生的安全事故告诉我们，没有完美无瑕的法律制度，制度的绝对完善也只能是一个不断追求的目标。针对安全工作的特殊性而言，最好的办法还是在于及时发现事故征兆，立即消除事故隐患。就如在治病方面，扁鹊所言“病未有形而除之”。

　　关于安全事故的未雨绸缪，有一个法则、一个定理或许对我们有所启发。一个法则是“海恩法则”，该法则指出: 每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。一个定理即“墨菲定理”，该定理认为：任何事都没有表面看起来那么简单，而且不管其可能性多么小，但总会发生，并造成最大可能的损失。我们一开始就应该认识到，任何企图用纸包住火的做法都是徒劳的，甚至还会引火烧身。

　　（作者为北京大学政治发展与政府管理研究所副研究员）