08中国中小城市科学发展评价指标体系研究报告

　　一．立题背景

　　“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观，是建设中国特色社会主义必须坚持的重大战略思想。在全面建设小康社会的新时期，贯彻和落实科学发展观，对促进我国经济社会协调发展、实现社会主义现代化建设的宏伟目标具有重大意义。

　　现代城市不仅是产业中心，而且是人居中心、文化教育中心、知识和技术创新中心和环境治理的重心。未来几十年是我国完成工业化、加速城市化时期，每年将有1000万左右的农村人口转变为城市人口。随着城市人口占总人口比重的不断提高，城市将成为我国经济社会的主体，成为实践科学发展观，促进经济、社会、政治、文化的全面发展和人口资源、环境的协调发展，构建社会主义和谐社会的主要地域。

　　国内学者从不同角度和侧面对城市发展进行了评价，提出了各自的评价指标体系。例如城市现代化评价、城市综合实力评价、城市竞争力评价、生态城市评价、环境保护模范城市评价、宜居城市评价、文明城市评价等等。本研究在广泛借鉴已有成果的基础上，力图依据科学发展观的要求，对中小城市的发展水平和发展前景进行评价，以期对城市发展方向和确定战略举措有所导向。

　　二．评价对象和数据来源

　　我国的建制市是行政区划概念，与严格意义上的城市并不完全一致。在2006年底我国的661座建制市中，既有市辖区总人口1000万以上的巨型城市，500～1000万人口的超大型城市、200～500万人口的特大城市和100～200万人口的大城市，也有50～100万人口的中等城市和50万人口以下的小城市，更有数万人甚至不足万人的微型城市，其实这些微型城市只能称之为小城镇。对差别如此之大的661座建制市进行总体评价，可比性较小。按国家统计局原来的规定，中小城市是指市区非农业人口在50万以下的建制市，中小城市的主体是县级建制市。而县级建制市多从县级建制撤县建市而来，一些有条件的县不久将来也有可能撤县建市，成为新的小城市。考虑到统计资料的可得性和可比性，本评价对象界定为县级市、县以及市辖县级区，简称为中小城市。

　　课题组以国家统计局公布的县市500强和各省发展态势较好的部分县市作为发放基本情况调查问卷的范围（700个县市区），以回收问卷的县市作为评价样本（639个县市区）。数据来源包括：2007年各省统计年鉴；2006年各县市统计资料；各县市统计部门提供的其他数据。

　　三．研究角度

　　依据科学发展观的要求，本研究主要从节约型城市建设、城市投资潜力、城市综合实力、城市区域带动力等四个角度对中小城市科学发展进行评价。

　　1．节约型城市建设

　　未来十五年，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是完成工业化和城市化快速发展阶段，人口继续增长、资源约束突出、环境压力加大是必须面对的现实挑战。为此，党中央、国务院作出了“建设节约型社会”这一重大战略决策，十六届五中全会把“建设资源节约型、环境友好型社会”作为国民经济和社会发展的一项重要战略任务。中小城市是宏观和微观、工业和农业、城市和农村的重要结合点，是工业化和城市化任务的重要承担者，中小城市的资源消耗状况和环境保护水平，直接关系到“资源节约型、环境友好型社会”建设全局。

　　节约型城市应当满足以下基本条件：一是在经济和社会发展的各个方面合理利用各种资源；二是提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗获得最大经济效益和社会效益；三是生态环境得到有效保护，环境状况不断好转。节约型城市建设应当从经济发展方式转变、产业结构和消费结构调整、节约型社会的体制机制建设和思想观念建设等方面入手。

　　评价和推介节约型城市的目的和意义：一是彰扬节约型城市形象，推广节约型城市建设经验。部分城市在资源节约、环境保护方面作出了表率，在节约型城市建设中处于领先地位。彰扬这些城市在节约型社会建设中的贡献，推广其先进经验，将对中小城市乃至全社会的资源节约和环境保护产生示范和推动作用。二是为各城市进一步落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会提供导向。资源节约型、环境友好型社会建设是国民经济和社会发展的重要战略任务。中小城市可以从自身实际出发，因地制宜地吸取相关经验和教训，加快节约型社会建设。而由于是同类城市相比，各城市更可以明确自身在资源节约、环境保护方面的优势和不足，为制定相应政策措施提供客观依据。三是客观衡量中小城市节约型社会建设的总体水平。中小城市是工业化和城市化的重要载体，本研究通过对中小城市在资源消耗、生态环境水平等方面的量化考察，分析影响节约型城市建设的主要因素，为国家制定相关政策提供依据。

　　2．城市投资潜力

　　在中小城市发展的实践中，资金匮乏通常是最为重要的制约因素。在社会主义市场经济条件下，由于资本的本性和投资主体的多元化，资本形成和积累的关键在于营造良好的投资环境。因此，中小城市竞争的实质，不仅仅在于现实的经济实力的比拼，更在于投资潜力的较量。如何通过整合城市各种资源，营造良好的城市投资环境，已经成为中小城市发展过程中一个至关重要的课题。

　　投资潜力是指城市吸引和容纳投资的能力。一般而言，城市投资潜力大小取决于两方面的因素：一是投资环境的优劣，二是投资机会的多寡。投资机会越多，投资环境越好，投资潜力也就越大。

　　投资潜力评价侧重于对蕴涵在区域这一综合体中的投资环境的营造和投资机会的发掘，努力引导区域发展方向，并对投资者决策提出建议。研究中小城市投资潜力的目的可以概括为：

　　首先，发现中小城市投资潜力，提高城市知名度，直接服务于招商引资工作。当前，政府在城市经济发展中仍然要发挥主导作用，而发掘投资潜力、引导资本流动是这种主导作用的重要体现。然而，城市投资潜力究竟是由哪些因素决定的？如何科学评价城市投资潜力的大小？如何才能将本市潜在的投资价值转化为对资本的现实吸引力？本评价通过分析投资环境和投资机会，为招商引资工作提供科学依据，引导资本合理流入，促进本地优势产业的成长。

　　其次，为各城市挖掘投资潜力、制定提升投资价值战略提供客观依据。投资潜力不是静态的，更不是一成不变的，如何用发展的眼光来看待区域投资潜力无疑是投资潜力评价的重要方面。投资潜力评价对影响投资潜力的各项因素进行分析，在全国范围的同类城市对比中为具体城市针对具体因素准确定位，明确城市的优势和劣势所在，为进一步提升城市投资价值提供理论依据。

　　最后，为广大投资者和企业管理者提供有价值的信息参考。投资活动是多方博弈的过程，一方面是各城市“求资若渴”，另一方面则是投资者在众多投资机会面前犹豫不决。本报告站在第三方立场，运用科学方法对中小城市投资潜力进行客观评价，力求为众多投资者提供客观的信息参考。

　　3．城市综合实力

　　城市综合实力是指一个城市在经济、社会、环境、基础设施、科技、文教等各个领域的综合发展状况、发展水平和发展能力。国家统计局等多家机构在中小城市（县）综合实力评价方面作出了许多有益探索，并发布了一系列研究成果。但在经济、社会与环境，总量与人均水平等的权重上各有不同。本研究力图从科学发展观的内涵出发，依据“全面、协调、可持续”的要求，重新审视中小城市综合实力。目的在于：

　　首先，科学衡量城市的总体发展水平。经济发展水平和发展能力是决定城市综合实力的首要因素，但随着经济实力的增强，社会、环境等其他因素权重上升，也应当在城市综合实力评价中占有越来越重要的地位。一个城市的发展水平如何，不但要看它的总量规模有多大，更重要的是要看人民群众是否分享了经济发展的成果、要看人民群众的生活水平和精神状态在多大程度上得到了改善和提高，以及为此支付了哪些成本。

　　其次，引导树立科学政绩观。以人为本，对城市政府而言，就是以绝大多数人的近期现实利益和长远根本利益为出发点和落脚点。评价一届政府的“政绩”，不仅体现在GDP的总量有多大、增速有多快，更体现在经济、社会、环境各方面能否协调发展，人民群众是否得到实惠，人民群众是否“满意”。

　　4．城市区域带动力

　　中小城市贯彻和落实科学发展观进行评价，不仅要着眼于城市（县域）内部的发展状况，也要着眼于城市对周边地区（城市、区、县）的带动作用大小。然而，县级城市的区域带动力分析是一个相对复杂的问题，很难通过某一模型对全国范围内的中小城市区域带动力进行直观计算，甚至很难通过一个统一的指标体系进行比较。自今年开始，课题组尝试对中小城市的区域带动力进行评价。对中小城市的带动能力进行评价，意在引导各级政府摆脱纯粹的“本位主义”意识，不仅要关注城市本身的发展，也要关注城市发展的各种“外溢”效应。城市的区域带动力研究至少应当关注以下八个方面的问题：

　　第一，城市经济社会发展是否在周边区域中居于领先地位？

　　第二，城市的发展理念、发展模式和发展路径是否在一定程度上发挥了示范带动作用？

　　第三，城市的各种需求能否或在多大程度上为周边地区生产的产品提供了有效市场？

　　第四，城市企业或居民是否有对外（地）投资行为？对外（地）投资规模如何？是否出现了持续增长的态势？

　　第五，城市能否或在多大程度上为外来人口提供了就业机会？

　　第六，城市生产性服务业发展到了何种水平？能否或在多大程度上为周边地区提供金融、法律、咨询等各种生产性服务？

　　第七，城市建设和公共服务发展水平是否领先于周边城市和县域？能否吸引周边地区人口前来上学、就医甚至长期生活和居住？

　　第八，与其他县域、城市之间要素流动和经贸交往的行政壁垒是否得到有效清理？

　　如上所述，本课题主要从节约型城市建设、城市投资潜力和城市综合实力、城市区域带动力四个方面对城市进行评价。但是，城市节约程度的“高”、“低”不可能从数量上直接计算，投资潜力的“大”、“小”直观判断困难，综合实力和区域带动力的“强”、“弱”更是一个包括经济社会等各个方面的综合性概念。

　　在评价中小城市科学发展的过程中，至少面临以下几方面的问题：一是指标体系的建立和数据获取的困难。不论是综合实力的衡量、投资潜力的评判，还是节约型城市的评价，都同时涉及到客观性指标和主观性指标。客观性指标面临的问题是，市（县）级统计指标体系设置滞后、连续性较差，可用指标和数据与满足理论研究需要有很大差距；主观性指标面临的问题则是调查难度大、评判标准不一、可比性差。二是不存在社会公认的“大小”、“高低”、“强弱”的评价标准。即使在指标体系建立以后，科学发展的评价仍然是困难的。这主要是因为，人们很难就“大小”、“强弱”的标准达成一致。三是外生变量的影响程度难以把握。中小城市节约程度、投资潜力、综合实力的评价与国别潜力、实力评价的一个重大区别就在于：由于宏观因素对城市的影响以及城市之间、城市和区域之间的高度融合和交互影响，部分在国别评价中颇为重要的指标在城市评价中会成为外生变量（城市自身不可控因素），如体制因素、政策性因素等。

　　为解决上述问题，本研究采取了以下方法：

　　一是用客观指标表征和引导主观评价。本研究力图利用客观数据，通过数量化的方法得出结论。例如，投资机会多寡本身可以通过一些表征性指标表现出来，如人们一般都会同意以下一些判断：“经济发展速度越快的地区投资机会越多”、“外部投资增长速度越快的地区投资机会越多”、“民营经济增长越快的地区投资机会越多”等。因此，通过“经济发展速度”、“实际利用外资增长速度”、“民营经济增长速度”等指标表征投资机会的多寡。同样，用“单位GDP耗能”、“单位GDP耗水”等来表征城市的资源消耗水平。

　　二是在比较中得出结论。本研究所有指标都采用相对数值和平均数值进行衡量，所有结论都在对比基础上得出。“大小”、“强弱”主观标准虽然不易取得共识，但在同类城市的对比分析中总有“高”、“矮”之分。这一方法不但解决了“大小”、“强弱”标准难以主观判定问题，也将外生变量影响“熨平”了不少。 (来源：人民网-节庆会展频道)