“省直管县,减少了行政层级,提升了政策信息沟通速度和政府决策效率。与此同时,财权与事权的下放,有助于县市基层发挥主动性,专注县域经济的发展”。11月2日晚和11月5日下午,48岁的国家行政学院经济学部教授张占斌两次接受记者电话采访时,均极力建言中央应加大推进省直管县的力度。
一个偶然的机会,中央党校经济学博士张占斌开始关注省直管县。2003年-2004年,张作为中组部和团中央选派的支援西部博士团成员之一,到重庆市梁平县挂职副县长。在张占斌看来,重庆作为直辖市,是省级架构,“市直管县,效率很高”。
自此,张占斌把研究的领域侧重于省直县。此后,他作为课题小组负责人,为海南省进一步对县级放权改革作了总体规划。
事实上,国家亦有意在“有条件的地方实行省直管县”。继今年8月中央对各省机构改革方案的文件中提出省直管县建议后,不久前召开的十七届三中全会又重申了这一观点。
谁的“抽水机”
《21世纪》:市管县诞生的背景是什么?改革开放三十年以来,省、市、县三级行政权力边界的变化导致了什么情况?
张占斌:地级市大规模出现,是在改革开放之后。当时省政府的派出机构即地区行政公署,实质上并不是一级政府。1983年,国务院提出,让这个派出机构与区域内的一座中心城市机构进行合并,利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展,减少条块分割、城乡分割。这就是当年市管县诞生的背景。
从实际来看,这项改革在初中期对县域经济的发展确实也起到了一定的推动作用,具有历史适应性。但随着时间的推移,特别是在上世纪90年代中后期城市化进程加快和国有企业脱困情况下,市级政府的市本位倾向日益增强,县域财富向城市日趋集中,很多城市事实上成为县域经济的“抽水机”。而在现行财政转移支付和分税制度下,地级市为了中心城市的发展,往往截留所辖县的资金,导致城乡差距越拉越大。
另一方面,当年相当一部分中心城市并非是由于经济发展自然形成的,而是被强推上去的,其实并不具备条件;有的则是“矬子里拔大个”,其经济实力甚至还不如所管辖的县,这些逐渐成为后来市县长期矛盾和冲突的根源。
《21世纪》:什么是财政直管与行政直管?
张占斌:由于各地具体情况差异较大,省直管县的类型也不尽相同,有些地区在财政体制上实行省对县直接管理;有些地区则在行政体制上实行直管。
一般来说,省直管县的第一步应是实现财政直管,即在财政预算编制上,由省直接对县编制预算,在收入划分上也由省直接对县进行划分,同时省也把转移支付、专项资金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县的一种管理体制。
第二步,才是行政直管。具体指,市县平级,不仅在财政体制上,而且在人事权、审批权、经济社会管理权上都由省与县直接打交道的体制。
省管县路径及模式
《21世纪》:浙江和海南在省直管县方面,一直走在全国前列,其改革经验主要有哪些?
张占斌:浙江和海南两个省分别在这两种直管方式上作了比较成功的表率。
在当初“撤地建市”的时候,与其他省不同的是,浙江一直保留着原有“省管县”的财政体制。从1992年至2006年的十四年间,浙江省先后四次出台政策,扩大经济强县的财政、经济管理和社会事务管理范围,尤其是2006年,浙江将原先属于金华市的131项管理权限、472项省级部门的经济社会管理权限以多种形式下放到义乌市。一时间,义乌被媒体喻为“全国权力最大县”。后据统计,其中有572项事项和权限已得到落实,从而形成了省管县体制的“浙江模式”。
海南则因其省域面积小、县级区域少,而具有行政直管改革的先天条件。1988年建省之初,便实行了市、县平级的管理体制。目前全省十几个县市都由省里直接管理,彼此间没有从属关系。因此,这不仅实现了财政层面上的省管县,更是实现了行政层面的省管县。
《21世纪》:当年湖北等地推直管县市时,有其特殊的历史背景,不是主动而为之。当年的尝试在今天看来有何意义?相比市管县,省直管县体制对县域经济的发展主要有哪些好处?
张占斌:尽管是被动直管,但天潜仙三市样本给了我们一个绝好的启示:放权直达县,减少中间行政层级,给基层更多自主决策的空间,会激活县域经济的引擎。这便是健康的制度设计的力量。
十多年的经验表明,相对于市管县,省直管县(市)体制的优势主要有三:
其一,行政层级的减少,提升了政策信息沟通速度和政府决策效率。每个直管县市在这方面的体会非常强烈。对施政效果来说,政策信息传递的准确和快速起到了很关键的作用。无论是中央还是地方基层,主观愿望是层级越少越好,政令容易贯彻,下情容易上达。
我国目前实行的是五级行政体制,是行政层级最多的国家。行政层级过多,不仅导致行政成本上升,更妨碍了政府层级间沟通的速度和公共管理的绩效。
目前世界上绝大部分国家实行的是二级或三级行政管理体制,实行四级制及以上的国家不到20%。比如,美国国土面积与我国相近,实行“州—市”二级与“州—县—镇”三级共存制;印度人口众多,仍然实行“邦—县—区”三级制;日本则为“都、道、府、县—市、盯、村”二级制。
其二,财权与事权的下放,有助于县市基层发挥主动性,专注县域经济的发展。在我国,县域国土面积超过90%,人口超过全国的70%,GDP亦占据半壁江山。县域经济的发展程度直接影响城乡二元结构体系的变迁。直管体制有助于改革的成果和收益向县域和农村倾斜,让更多的县域公民受益。
其三,有利于省域经济的整体协调发展。在以往的体制下,资源配置和产业布局等更多体现市一级的意图和利益取向,省域发展平衡面临制约。直管以后,生产要素能够在更高层次和更大范围内得到统筹协调、合理流动。
划小省突围?
《21世纪》:目前,一个省级政府只需要直管一、二十个地级市,而实现省直管县后,有的省要直接面对100多个县级政府,这无疑会导致省级政府机构的空前膨胀。而另一方面,县级政府裁量权的增加又会带来一些新的隐患。这些如何在改革中加以避免?
张占斌:这也是为什么直管试验在海南和浙江搞得比较成功的原因之一。海南全省陆域面积只有3.54万平方公里,浙江在大陆省份中地域也很小。省小县少,是两地省管县体制施行的一个先天优势。浙江代表在介绍改革经验时就曾指出:浙江省从省会杭州到各市、县的距离较其他省为近,省级政府的行政权力作用范围相对较大。
现在还没有一个很成熟的大省省管县的管理模式。对于拥有上百个县级单位的大省来说,省直管县背后所面临的权力监督问题也是改革的一大难题。行政层级减少,下属单位增加,省级部门的监督难免顾此失彼或者鞭长莫及。
除了探索新的管理模式之外,一个有效的方法就是“划小省”。将现有行政区划从科学角度将大省面积划小。这肯定是一个大动作,但是可以渐进突破。比如,可以在大致维持现有版图的前提下,在有条件的地方增设直辖市,成熟一个设一个。
《21世纪》:在省直管县改革中,地级市的官员群体利益是否为改革推进的潜在阻力?该怎样协调和化解?
张占斌:省直管县的过程,也是一种利益的重新调整和权力的重新分配。实行省管县在扩大县级经济实力的同时,会给中心城市的扩张造成负面影响。现在某些地级市吞县变区、控权不放,就是想先下手为强。
省直管县的改革推进中,地级市的官员群体利益问题不能不考虑。中国实施市管县已经有20多年的历史,由此形成的利益权力集团数量庞大。省管县,将地级市架空,就涉及到利益重新分配的问题。现在中央之所以谨慎表言“在有条件的地方逐步实行”,就是不搞一刀切,渐进向前,防止改革在初始阶段即遭挫。
很多地市级官员担心,省直管县以后他们将何去何从。其实这是一个技术问题。比如,以前机构改革中运用过的“老人老办法,新人新办法”就可以沿用过来。直管后,仍然保留级别职位,并在将来的新体制下建立起官员分流协调机制。虽然地市级撤销了,但直管后省直机构无疑将工作量大增,这都需要人事上作出调整。况且,今后城市向社区化发展也需要更多的市政管理人才。
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