灾后法律修订的智慧(图)

　　重建的最好模式亦应由民众自己选择，并且对于灾区原有的人际关系、文化脉络、社会结构、居住形态、建筑风格、生活方式等有所关注，使之在重建后尽可能保持连续性，这些都应成为政府之责。

　　灾后法律修订的智慧杨力

　　汶川地震，是一场突如其来的灾难。然而，没有哪一次巨大的历史灾难，不是以历史的进步为补偿的。一个智慧的民族，从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多。

　　新近推出的防震减灾法修订草案，通过对本次抗震救灾和灾后恢复重建的主要措施与成功经验的梳理，在原修订草案的基础上，重点对地震监测预报、地震应急求援、震后恢复重建、地震灾后过渡性安置和监督管理等作了修改和完善，适时顺势，应当受到充分肯定。

　　中国此次救灾行动获得国际舆论普遍赞誉，甚至被认为处于世界领先水平。新的修订草案及时地对有益经验进行了凝炼和总结，其中有两大亮点颇令人称道。

　　其一，强化地震监测基础设施的规划建设，统一震前预报制度。地震预报在世界范围内确属高精尖的科技难题。像美国2003年的加利福尼亚大地震、日本上世纪的阪神大地震，都没能事先预报。

　　但是，中国作为一个饱受震灾之苦的国家，在地震预报实践方面是领先的，曾因1975年成功预报海城大地震而为举世所瞩目。可是，捕捉震前预兆，需要建立较为完善的地震观测台网，进行长时间的精密观测。而目前在西部地区，囿于勘测环境、交通和经济发展，地震监测台网的密度远远低于东部地区，地震监测能力相对薄弱。有鉴于此，本次草案十分明确地提出了加强地震监测台网的规划建设，并规定重大建设工程应当建设专用地震监测台网和设置强震监测设施，这无疑将有力推动地震监测基础设施建设的完善。

　　然而，灾难发生之前的那些具有“仅供参考”价值的现象，并不能完全成为地震将要来临的可靠证据。同时，此类猜测非常之多，有时甚至每天都会有几十个震前预测征兆。显然，如果每次都发布预报信息，就会使预报完全失效。

　　针对于此，新的草案确立了地震预测意见的报告和地震预报的统一发布制度，规定单位和个人应当将预测意见和观测到的宏观异常现象报告地震工作部门，地震工作部门综合各种地震预测意见，召开震情会议讨论后，报政府统一发布。无疑，这才是破解地震预兆迷局的关键所在。

　　其二，加强地震灾害的预防，特别是提高重大建设工程、可能发生严重次生灾害的建设工程、人员密集的建设工程的抗震设防要求，以及建立起应急采购体系。对于像映秀、北川、青川这样的震中灾区而言，用“一瞬倾城”描述震后惨景，并不为过分。其中，唐家山堰塞湖水库的安全，北川中学的千余名死难学生等，都无不让人耸然动容。

　　修订草案规定重大建设工程与可能发生严重次生灾害的建设工程，必须进行地震安全性评价，并规定建设单位对建设工程的抗震设计、施工的全过程负责；对于学校、医院等人员密集的建设工程，则要求按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计、加固。通过这种建设单位的“首问责任制”及人员密集工程的“超常抗震标准”的设立，充分表明了制度的视角开始从非常精细化的运作机制层面关注于灾害预防，同时体现出一种在制度之内的对生命的尊重。

　　另外，就预防地震灾害问题，新的草案还增加了抗震救灾资金、物资安排的规定，要求必须纳入本级政府的财政预算。以绵阳为例，此次震后半小时，作为重灾区的绵阳民政局的库存棉被、帐篷等救援物资，相对于当地的上百万人大转移之需，如同九牛一毛。从这个意义上讲，新的草案充分调动地方政府的资源，强调建立完善的资金准备和物资储备救灾应急系统，为势所必然。

　　总体说来，新的草案多有可圈可点。然而，从另一方面来看，该草案亦仍存在一些问题亟待研究和解决。

　　首先，减灾应纳入“大部制”。在目前“政府统一领导，部门分工负责，灾害分级管理”的救灾体制下，中国并没有一个综合性的灾害应急部门。相关的减灾救灾投入、科研力量、救灾物资分散在不同部门，抗震救灾总指挥部只是国务院在地震发生后设立的一个临时机构。如此之多的工作内容，严峻考验着这个临时性应急协调机构的工作力度和实际效果。而从客观上讲，不同部门与单位的事权与财权的条块分割，必然割裂救灾管理的整体性。

　　比如，此次名目众多的救灾资金，需由多个部委分头向财政部申请，然后按“条条”下拨，一定程度上影响了各部委之间形成合力救灾的效果。显然，这种传统的部际合作模式存在不少问题。所以，新的草案有必要引入“综合减灾”这一概念，宜考虑成立“减灾部”，将有关灾害的部委和局纳入，理顺条块分割，统一机构，形成现代的综合性减灾系统。

　　其次，关注灾区“软性结构”的重建。毫无疑问，从中央到地方各个部门已经启动恢复重建的规划和建设。新的草案也对震后恢复重建作了不少具体的规定，明确政府所肩负的若干责任。

　　但需要注意的是，灾后重建绝不只是房屋等硬件基础的重建，还必须涉及到灾区民众的心灵秩序、伦理与社会秩序等软性结构的重建，这更具有决定性意义。同时，重建的最好模式亦应由民众自己选择，并且对于灾区原有的人际关系、文化脉络、社会结构、居住形态、建筑风格、生活方式等有所关注，使之在重建后尽可能保持连续性，这些都应成为政府之责。

　　汶川地震，是一次国殇。汶川救援，是一次国家的总动员。灾后相关法律的修订，也应当让我们从中汲取更多进步的力量。

　　(作者单位：上海交通大学法学院)