调研农村建设用地流转：土地管理制度急需改变

　　北方流转：政府主导

　　而北方农村建设用地流转，比如，天津政府“国有化”主导模式却存在着不可复制性。

　　调研报告提出，“十一五规划”明确提出推进天津滨海新区开发。

　　调研组人士认为，天津市最突出的特点是通过集体建设用地国有化的模式，通过农民宅基地换房和土地置换的形式，而该流转模式需要解决的两大关键性问题是：资金和土地。

　　以华明镇为例，天津市具体的解决方法是先以宅基地换房实现土地置换；同时以土地升值预期作为担保，由政府成立融资公司(滨丽公司)向开发银行贷款。预计建设农民居住新区需要37亿元，商业住宅区建成后收入将会有38亿元，从而实现资金收支平衡。

　　上海市农村经济学会常务副理事长顾吾浩对本报进一步分析，由于天津将农地规划为城市用地后，土地转性难关突破，在置换出的土地用于工业用途或者住宅开发用途之后，同时再划出一块建设农民居住新区，其建设资金正是来源于转性的土地开发。

　　调研报告显示，作为示范的天津华明镇，现有12个村子已经完成搬迁，农民只需把原来的房子交出来，一平米换一平米。人均30平米，5年之后可以出租出售。

　　该模式难以复制，一方面是基于天津滨海新区发展的机遇，导致了地区建设用地升值空间大，升值部分就可以用于给农民建筑住房。但有些地区，土地是政府的第二财政，则不适合此种模式。

　　此外，在拆迁之前，已经有相当一部分农民不再依靠种地为生，区域内二三产业发展较为迅速，可以为农民的城镇化提供就业保障。

　　北方另外一些农村建设用地流转，的确不如天津幸运。调研组通过在北京周边区县、河南省郑州市和河北省石家庄市城乡结合部调研发现，由于北方农村缺乏资金，农村基层组织成为农村建设用地流转的主体。

　　而城乡结合部农村建设用地的流转大部分用于以“土地出租”的工业开发；另一部分是从事“小产权房”的开发。

　　“土地出租”的工业开发模式，比较典型的代表是怀柔大中富乐的集体土地和厂房“联合出租”模式；通州小堡村“反租倒包”的农村建设用地流转模式；昌平郑各庄的农村建设用地产业开发模式。村级集体经济在土地流转中获得了丰厚的收益，同时也显著提高了当地农民的收入。

　　土地管理制度阻碍发展

　　而与此同时，由地方政府和村集体主导的利益模式，在其他地方也导致了农村土地用途管制失灵。

　　调研报告显示，“以租代征”逃避“用途管制”而形成的集体土地流转问题十分严重。根据2007年对全国90个城市的突击审查结果，违规利用土地的宗数达到60%，涉及的土地面积达到总数的47%。

　　调研组人士认为，产生这种现象的原因是土地的工业用途和农业用途之间存在巨大的利益差，以及发展地方经济的冲动所致。

　　南北林林总总的流转模式，其格局特色的模式背后难以复制，但其核心问题相似，《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地。农村集体土地流转破局关键在于，是否要转变为国有土地。

　　调研组认为，传统的土地管理制度已经阻碍了土地功能的拓展，急需改变。