上海徐汇区放松对房地产热依赖 大力发展服务业

　　徐汇弃吃“地产饭”

　　——救市大潮中的另类样本

　　【编者按】

　　近期以来，地方政府对于房地产的“救市”引起了激烈争论。在经济寒流影响下，中央政府也终于有节制地表达了许可。政府行为相当程度上受制于财税结构，无论是秉持维持经济发展的现实主义，还是对政府和民众被利益集团绑架的警惕，暂时似乎是各说各话，但现实中已经不乏逐渐努力从吃“地产饭”中走出来的个案。

尽管上海徐汇区的探索仍处于“进行时”，对其他地区是否具有可复制性尚有待观察，但至少可以说明：即使客观情势令人不得不经常作出权宜性的选择，但依然不能丢掉变革的智慧和勇气。

　　特约记者 王淑娟

　　本刊记者 傅学里 发自上海

　　保障性住房，这是政府的责任。”11月6日，中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声作客东方网。这位拥有近20年网龄的市委书记向网友们透露，预备在12月公示经济适用房准入政策和操作方法。经济适用房对应的是最广泛的中低收入者，俞说关键是什么是中等收入，期待到时大家讨论出一个准入线。

　　第二天，这一消息立即成为上海各大媒体的“要闻”。在上海，没有什么比住房问题更能牵动人心。2003年，上海撤消经济适用房管理中心，旺盛的住房需求和房产投资一路推高商品房价格，人们买不起房终成“上海两个最突出的民生问题之一”。俞正声的表态是一颗定心丸，今后如按每年500万平方米的计划推进，上海房市格局必重写。

　　此前，上海已出台救市14条，为冬雨已落的房地产市场撑伞。俞正声说：“房价有起有伏是正常的，大起大落是危险的。”一语道出上海加入“救市大军”的初衷，但这并不妨碍俞正声支持经济适用房制度重返上海。这一制度的回归意味着作为“第二财政”的土地出让金大幅缩水，这种“断奶式”变革，上海准备好了吗？

　　在上海区县政府忙于应对的身影中，徐汇区却相对从容。

　　调转船头

　　去年初夏，《人民日报》驻沪记者励漪写了一篇报道《房地产风光不再 徐汇区发展依旧》，不过稿子发回北京，压了几个月都没动静，一直到8月底，她几乎忘了这事，报社突然来电话说稿子发了。在股市不断冲高的刺激下，2007年房地产市场亦是风风光光，那时还很少有人像励漪一样关注，一地离了房地产的热闹还怎么发展？

　　现如今，对包括上海在内的许多地方政府，这已然成为一个迫切需要破解的问题。

　　11月中旬，国家发改委发布信息称，上海新建住房价格指数比去年下跌0.3%，成为继深圳、广州之后第三个新房价格跌破去年同期价格的一线城市，这是上海2005年房价一路飙升以来首次出现同比回落。价格寒流之外，土地资源高度紧缺的上海又将土地倾斜向经济适用房，商品房的量级已不可能保持原有规模，这就意味着“地产经济”模式在政经大气候变化之下已经碰到边界。

　　“普陀区有一个街道曾经发展得很好，靠的就是房地产税，而它的现代服务业没有发展，商业设施也不是很好，现在税收就大幅下降。”上海财经大学公共经济与管理学院教授胡怡建介绍说。事实上，整个普陀区今年上半年GDP增速只有6.7%，而去年这一数字是18%，位居上海市各区县之首。

　　“地产经济”是一把双刃剑，在风光年景里，它让GDP和财政收入双双坐上“直升飞机”，而且后者是前者增速的倍数，最易出政绩，上海社科院科研处副处长王泠一博士告诉记者，“几乎被当时所有的领导所青睐”，这是上海“原始积累”的一个过程。如今步入危机年景，“地产经济”一变脸，房地产仍为第一支柱产业的普陀区等区县就遭遇了震荡，大起大落。而且，“明年一、二季度日子更难过，怎么挺过去？”一番痛苦的挣扎在即。

　　然而，几年前就意识到“地产饭”有危机，并且转向倾力发展现代服务业的徐汇区日子显得滋润许多。时至2007年，徐汇区已经完成“漂亮的转身”，房地产业从四大支柱产业之首退居末位，取而代之的是现代服务业。房地产业的生产总值已从半壁江山退为20%左右，而现代服务业则扶摇直上，今年生产总值有可能突破700亿元，增长率50%左右，对GDP增长的贡献率在60%以上。

　　徐汇区宣传部副部长周坚介绍说，其实，当初徐汇区的干部们连什么叫现代服务业都没弄懂，就决意调转船头，从2003年起对支柱产业重新排序，决定终结“地源—房源—商源—税源—财源”的“土地经济”的发展模式——此前徐汇的口号是“住在徐汇”，70%左右的规划用地都向房地产开发倾斜。特别是世博园周边、沿黄浦江从卢浦大桥到徐浦大桥的滨江地段的8.7平方公里的土地，更是黄金地段。但徐汇区还是顶住了建“豪宅” 的巨大诱惑。原因之一是当年邻近的静安区和卢湾区造了一些“五星级写字楼”，土地投入与税收产出比大大超过了商品房开发，大大刺激了徐汇区。从此，“住在徐汇”这句口号销声匿迹，而是引导企业和资金走出纯地产项目，转向为现代服务业配套开发。

　　弃吃“地产饭”，徐汇区迈出了关键的一步。

　　巧合的是，这一转型决策顺应了即将到来的政经大脉络的变迁。2004年胡锦涛主席视察上海，提出了“上海一条腿长一条腿短”的论断，要求上海把服务业这条短腿补上去。当年，上海市将服务业税收下放给区县，调动区县政府发展服务业的积极性。

　　“服务业发展以后对区的税收收入影响是相当大的。”胡怡建向记者分析说，服务业征的是营业税，营业税是地方税，市和区之间四六分成，工业税中央要拿75% ，地方只有25% ，从25%里面再四六分成，区只能拿15% ，而服务业税收能拿到60% 。

　　然而比起政府闭着眼批地税收就自动滚滚而来，服务业毕竟是新生婴儿，蹒跚学步中，虽然市级财政让出的饼大，但得靠自己去做大，而且发展服务业对公共服务要求非常高，必须进行政府职能转变，锻造服务型政府。徐汇区原本就决心发展现代服务业，对市级财政派送的红包自然笑纳。

　　增长不等于发展

　　根据胡怡建的测算，上海的房价里40%~50%是土地价格，土地收入中央只拿5% ，地方拿95%，也就是说上海的开发商卖掉一栋房子，至少有38%的国民财富流进了地方政府财政收入的口袋。因而，房地产业作为重要支柱产业，上海很多区县对其依赖性非常强。

　　譬如说，前几年上海的地方财政收入根本无法满足巨额的城市建设消耗，房地产的开发收入相当部分投入了城市建设。令人称奇的是，徐汇区在最好的年景里打破了这种惯性，如今已能在最坏的年景里坐看云起。《人民日报》驻沪记者励漪在上述报道里评论说：徐汇的实践说明，经济发展到一定阶段后，地方政府应有意识地主动调整经济结构。

　　在徐汇区经济委员会主任余正湖看来，这个意识的转变很自然：“初期房地产对城市发展有好处，我们也比较穷，搞土地批租很时兴的，带来的成效也非常明显，但是随着土地资源的紧缺——土地资源会用光的啊，房地产更多是一次性的买卖，你不可能每年都有同样的房屋开发量，特别是中心城区的土地资源很快就会走到尽头的。房子卖完了，还干什么？”这实际上隐含了一个逻辑，土地资源越来越稀缺，房地产还必须高价，不然财政收入就缺乏回报。余正湖并没有否认这点：“那当然，稀缺嘛，不高价也不行。”也就是说，如果不改变既有的发展模式，地方政府就很难克制“推高房价”的利益驱动。

　　这个利益逻辑是，“内地吸取了香港的做法，实行土地拍卖招标，它和房价存在着背靠式的关系，房价的提高才能有土地价格的提高，土地价格提高又使房价的成本上升，这样就使土地、房价、地方财政收入之间利益关系捆在一起。这可能也是地方政府热衷于搞房地产开发，稳定房价，在稳定中推升地价，来增加地方的非税收入的一个重要途径。”胡怡建说。

　　采访中，记者听到一则区委书记茅明贵“二进京”的故事——2005年，位于徐汇漕河泾开发区内的上海邮通信息设备股份有限公司将生产基地向郊区转移，腾出的地块打算开发高档商品住宅。这家公司是原电子工业部部属企业，现隶属中国普天集团。为此，茅明贵两上京城，请普天集团打消开发房地产的念头，为信息产业建设一个高科技信息园。这块地有100多亩，最终建起了18.6万平方米高科技信息园，为可持续发展造血，还能够创造更多的就业机会。

　　“增长不一定是发展。”茅明贵一直强调这一点。余正湖这样解释他对“发展”的理解：“纯粹把经济的增长放在GDP上，那是不够的。在经济发展的同时，还要讲究经济发展的质量，讲究产业结构的调整和增长的质量。另外，发展不仅仅包括GDP数字的上升，政府的财富的增加，还包括怎样把发展的成果让老百姓共享，让他们也日子一天比一天过得好，这个很重要，不能忘记民生。所以，从增长到发展，这是一个巨大的改变。”

　　夏颖秋，徐汇区规划局局长。她告诉记者，2004年起进行新一轮控制性详细规划时，在新的发展理念指导下，规划局正在补课，为有关民生的公共服务性设施——菜场、行政受理中心、公共厕所、公安设施、街道卫生中心等——在规划中留出土地。一个事实是，在前些年的房地产开发热潮中，土地资源分配中民生欠账非常多，这是单方面高度发展房地产业的后遗症之一。

　　夏颖秋还提到，伴随着房地产开发，大量人口涌入徐汇，人口规模超过了上海市对徐汇区的规模控制，使得原先的公共设施和公共服务跟不上人口增长的速度，这就需要新增公共设施来满足要求，中心城区稀缺的土地资源就更紧张了，“衣食住行都要配套，人口多了，压力很大的。”夏颖秋说，规划局现在面临的最大挑战是，如何在繁华的建成区规划出公共服务设施用地来。

　　由于涉及复杂的利益关系，这成为棘手的问题。但夏颖秋表示，一定会想办法破解。比如，正在建设中的徐家汇中心——一组62.9万平方米的商业楼宇，位于港汇广场后面，规划局就下控制性指标，里面必须有公共文化设施。

　　“办公室经济”的异化

　　在徐家汇，现代服务业的快速发展，是以商务楼宇和都市型园区为载体的，说直白点，这是办公室经济，徐家汇的野心是，至少要变成“上海的办公室”。徐汇区现代服务业争取到2010年实现年生产总值1000亿元，届时全上海这一数字预计是4000亿元，徐汇占去1/4。也就是说，从2008年的700亿到2010年1000亿，需要再增300亿。

　　周坚告诉记者一个数字，一个小小的上海中学国际部，一年产值是2亿元人民币，在这里就读的是来自五湖四海的外国学生。他还透露一个有趣的现象，很多外国人来到徐汇区学习日语，原因是费用要远远比在日本少得多。教育培训业的蓬勃发展是徐汇区现代服务业兴起的一个标志。

　　2005年以前，徐汇区没有一家跨国公司总部，如今徐汇区以跨国公司地区总部、投资公司、研发中心为特征的“总部经济”数量已在9个中心城区中名列第一。今年上半年，徐汇区跨国公司地区总部和投资公司的税收额比2005年增长了32倍。事实上，徐汇现代服务业成为第一支柱产业也符合上海的城市规划要求，即把工业逐步移到郊区，把服务业放到中心城区。

　　余正湖介绍说，未来8年，徐汇区将建设500万平方米办公楼宇，最近3年至少保持每年30万平方米的速度推进，将徐汇区造成全上海办公楼最多的中心城区。目前一个繁华无比的徐家汇商圈的楼宇面积不过60多万平方米，这就意味着要再造8个徐家汇，问题是，这个发展规模是否具有预见性？人们应该记住的教训是，在1980年代日本快速发展中，东京等城市建造了过多的办公大楼，超出了实际需求，泡沫经济破灭后，这些大楼在很多年里都无人问津。

　　胡怡建便向记者指出，2004年以来上海的工商业发展其实不是很快，但餐饮、宾馆、办公楼、会展、旅游等服务业发展得比较快，产业发展不尽协调，而目前金融海啸之下，国外的汽车制造、航运服务、高档消费品都受到了影响，一些跨国公司、大公司承受不了楼宇租金，高档楼宇里很多外资公司都撤走了。

　　也就是说，徐汇区的“办公室经济”应该防范异化成为“楼宇经济”的风险——靠开发楼宇拉动增长，成为改头换面的“地产经济”——“这是暂时性的，危险的经济过热”，很可能重蹈东京泡沫经济的覆辙。那样只会填满建筑公司的腰包，而国民福祉却未有增进，社会财富被套牢在水泥森林之中。

　　经济适用房重回沪上

　　在2004年启动的新一轮规划中，除了预留公共服务设施用地和高新技术产业为龙头的工业用地外，大部分土地都规划为“商业用地”，即向现代服务业载体——楼宇和都市型园区的建设倾斜。本轮规划中没有新增房地产建设用地（包括经济适用房建设用地），不仅如此，徐汇区还多次动员原来已经批出去的商品房用地改建楼宇。

　　然而规划经常跟不上变化。2007年8月，国务院公布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，明确了廉租住房和经济适用房作为保障性住房是政府的责任，并提出具体的指标、要求和计划。一声令下，经济适用房制度重返上海，指标分配到各区县政府，就是要落实经济适用房用地规划。

　　据悉，很多区县政府不得不把原来规划为公共绿地、公共服务设施用地改为经济适用房用地——这是一种损害公共利益的做法，以牺牲生活品质为代价，依然固守“地产经济”模式，舍不得也不愿意拿出商品房用地规划来建设经济适用房。此时，已经弃吃“地产饭”的徐汇区态度明确，徐汇区规划局局长夏颖秋告诉记者，徐汇区直接把商业用地改为经济适用房用地，最早上报到上海市政府的第一批9块经济适用房用地中，徐汇区就有3块。

　　在产业结构和税收结构上，徐汇区越来越少地依赖房地产，于是变得相对超脱了。

　　在规划中，夏颖秋和房地局、城建委的同事协商后，坚持了这样的原则：小户型，但控制容积率，并保证公共服务设施配套用地。她说：“如果容积率高以后，容量太高，居民太集中了，又形成一个新的贫民窟，不行的。还有公共设施配套一定到位，不能因为现在土地紧张，房源缺了，就各个方面配套都不在乎。就是仅有的这些土地里面，还是要考虑幼儿园，考虑居委会办公用房，考虑居民活动室。老百姓家里已经很小了，有的甚至没有客厅，一定要有一个室外的公共活动空间。”

　　当年吃“地产饭”畸形发展的后遗症，她还在处理，她可不想再制造遗留问题。如今，夏颖秋有一个担忧，为了刺激经济，中央和地方政府都投巨资上大项目，这样一些原来没有计划要上的项目也要上了，那么最近几年花那么大心血编制的控制性详细规划，还管不管用，还要不要遵守？因为，这关系到一个区域的可持续发展和健康发展。

　　“城市让生活更美好”，至少，徐汇发展模式的调整，让人们对上海世博会的这句响亮口号，增加了些许信心。