“燃油税”改革技术困难重重 曾事先张扬十多年

　　　一场事先张扬了十多年的改革 上周国内媒体的焦点几乎全部集中在燃油税改革上。

　　导火索来自19日英文《中国日报》的一则仅有寥寥数语的短新闻，它说，据“接近中央决策层的人士”透露，新的成品油定价机制中央已考虑成熟，可望在20天内宣布实施。

而且，油价定价机制改革将有可能与燃油税改革同时推进。随后跟进的便是铺天盖地的各种报道、猜测和评论。直到国家发展改革委员会正式通过新华社承认，国家正抓紧研究完善国内成品油价格形成机制、实施燃油税费改革问题，此事算是得到了基本证实。

　　有的报道甚至言之凿凿地预计，燃油税将于今年12月1日（也就是一周后）开征，具体方案是：开征中的燃油税，将取代包括公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，但过路费、过桥费最终没有进入燃油税“费改税”范围之中。

　　新成品油定价机制不可能近期实施

　　我仔细读了上周的许多相关报道后，发现其中有不少混淆了三件性质完全不同的事情，它们分别是：第一，成品油价格下调；第二，成品油价格形成机制改革；第三，开征燃油附加税取代养路费的改革。

　　成品油价格是很可能在未来20天内下调的，甚至可以断言，年内一定会下调，且下调幅度应该不会小。这项权力掌握在国家发改委手里，而目前正在实行的政府定价的国内成品油价格，理论上是这样形成的：以纽约、新加坡和鹿特丹三地市场为参考，在三地市场价格变动超过一定幅度时调整中准价，时间一般滞后一个月左右。国际原油价格在过去4个月已经跌去了一半还多，目前北京的汽油卖得比纽约还贵，没有任何理由不尽快下调国内的成品油价格。

　　成品油价格形成机制的改革并非完全不可能在近期推出，但假如这项改革举措能够这么快就出台，那它一定又是个“半吊子”市场化的怪胎，比现在的机制也好不到哪里去。中国成品油价格形成机制的改革方向是非常明确的，那就是实现完全放开的市场化，也就是政府不干涉的随行就市。然而，价格放开的前提是要有基本的市场竞争存在。

　　我个人认为，在目前条件下贸然放开成品油价格的结果，必定是大批社会加油站或破产倒闭，或被两大（或三大）国有石油巨头吃掉，成品油市场的垄断进一步加剧。这里面的道理非常简单，国内炼油这一块是被中石油、中石化和中海油三家垄断的，它们还瓜分了绝大部分份额的成品油销售市场，即加油站，剩下的小部分社会加油站——主要是民营的——都是从这三家进货的。可以想象的是，当成品油充裕时，三巨头给自家的加油站供货的价格一定会比给社会加油站的优惠；当成品油紧缺时，它们又必定先断了社会加油站的供货而保证自家的加油站。

　　这样一来，社会加油站还会有什么生路？所以，要放开成品油价格，就应该先做成以下几件事情中的一件或几件：第一，放开原油的开采、进口或至少是炼制；第二，开放国外石油企业在国内生产或销售成品油；第三，干脆规定，炼油与成品油销售必须分离。毫无疑问，这三条中的任何一条，都不可能在短短20天内做成。

　　至于开征燃油附加税取代养路费等的改革，由于涉及许多政策和利益调整，实行起来恐怕也没有那么简单。这个问题我将在后文中深入探讨。

　　因此，如果对近来所有相关新闻作出客观审慎的梳理和分析，我们只能得到一个比较靠谱的信息，那就是：国家发改委将于近期下调国内成品油出厂中间基准价格。至于成品油定价机制改革，顶多只可能是由有关部门拿出一个方案建议稿来。它们付诸实施的时间，不要说20天内，2、3个月可能都不够。

　　“燃油税”改革的重重技术困难

　　国家法律规定，开征某一种新税或调整某一种已有的税种必须经人大批准或授权。1999年10月31日全国人大通过的《公路法》修正案同意国务院提请，将应当由养路费变身而来的“燃油附加费”改为“燃油税”。就是说，早在9年前全国人大已将“择机出台燃油税”的权利授予了国务院。所以，如果国务院现在要开征燃油税，并不需要人大审议通过。事实上，人大还将其他许多税收授权给了国务院。只是后者择了9年，一直都没有“择”到这个“机”，眼看大家差不多都忘了这茬事。

　　我最初听到“费改税”的话题，是在上世纪90年代初，那时我刚从大学毕业分配进报社当记者。一晃十五六年过去了，当年费改税中的为人议论最多的燃油税取代养路费的改革仍然毫无任何进展。中国人几乎每天都会看到和听到“抓住机遇、加快改革”之类的宣传，燃油税的改革可以称得上是最集中体现了“抓不住机遇、拖延改革”的反面典型了。燃油税取代养路费的好处这里无需赘述，问题在于，为什么这么一项局部领域的改革竟会如此艰难？过去30年来，似乎一些关乎国计民生、社会稳定、乃至意识形态等范围更广、程度更深的改革似乎也不像它那么停滞不前。

　　论者分析过许多原因，集中于以下三条：第一，高油价时推燃油税会增加用车人或单位的支出，社会难以承受；第二，牵涉中央与地方的税费调整，因为养路费是一种地方收入，而燃油税则是一种共享税收；第三，牵涉到政府不同部门之间的利益调整，养路费的收取单位是交通管理部门，而一旦变成了“税”，则必须由税务部门征缴。

　　我的看法是，上述这些理由可能确实存在，但都不是根本性的障碍。

　　所谓中央与地方、部门与部门之间的利益调整，归根结底只是一个技术性问题。如果真的下决心改革，中央只要把燃油税变成一项地方税留在地方就可以了，如果不改革，中央本来也拿不到这笔钱。而如果各地政府都严格执行收支两条线的财政纪律，交通部门收上来的钱，是必须要纳入政府的统一收支管理的，它自己根本没有权利去随便花掉。退一步说，即使交通部门有一定比例的提成，政府在改革以后也完全可以通过财政拨款的方式将原来的这部分利益补偿给交通部门。不管是以养路费形式还是燃油税形式存在，反正收上来的钱本就应当用于公路养护。

　　至于说到增加社会负担，那就更奇怪了。开征燃油税的目的是要以这种更为公平合理的税收去取代不公平不合理的养路费，而不是增加政府收入。国家应当设计一个比较精准的经济学动态模型，在此基础上确定燃油税的税率，以确保按此税率与按现行养路费制度征收到的总金额大致相等。如此，不同用车个人和单位的税费负担虽会有很大变化，但全社会的总负担并不会增加。而且由于燃油税是一项鼓励节约的制度，长期来看改革一定能够降低全社会的总负担。况且就算这个推断成立，最近这10多年以来，有多少人听说过政府因为担心增加社会负担而停止或暂缓某项它想要推进的税费改革的？

　　此外，还有人将取消高速公路的收费与开征燃油税扯在一起。这点也是不成立的，因为高速公路收费的依据是建立在它是公司化经营（而非政府管理）的基础上的，因而需要在一定年份内（通常是20年）收回投资。车主向高速公路运营公司支付的“过路费”与向政府交通管理部门上缴的养路费的含义是不同的。

　　从“燃油税”看改革推动力

　　那么，根本性的障碍到底在哪里呢？我认为这涉及改革的动力问题，我们应当将关注重点放在下述问题上：哪些人有比较强烈的意愿推动（或阻碍）这一改革？

　　燃油税取代养路费的改革带来的核心变化其实很简单：支出与开车的多少挂钩。如果依据单位时间出车里程这个标准，目前中国的汽车保有情况大致可以划分为四个部分：第一类是公交、出租以及包括货运在内的各类经营性的车辆；第二类是政府的公车；第三类是所有企事业单位非经营性的车辆；第四类是私人家庭车辆。我没有做过科学的统计，但我认为根据直觉就很容易得出以下结论：第一类是用车最多的，第二类和第三类应该差不多，但考虑到官员公车私用的情况非常普遍，第二类应当比第三类用车要多；第四类用车最少。

　　由此可以判断，燃油税改革的支持者是所有私人车主和一部分企业（主要是私营企业），而它的反对者是经营性车辆的拥有企业和一部分政府部门（还应当包括许多国有企事业单位，众所周知，它们的领导人其实跟政府官员没什么区别）。而改革的话语权和主导权又掌握在哪部分群体手里呢？当然是后者。很难设想，有人会费力地去推动一项有损于（或至少无利于）自己的改革。

　　当然，我们也不能把事情看成铁板一块。应该说，在燃油税的问题上，越是高层的政府——特别是中央政府——往往越有意愿推动这项改革，因为它们对社会公平正义、生态环境保护这类全局性的重大社会目标负有绝大部分责任。然而，30年的实践告诉我们，改革的初始推动力的确都是自上而下的，但决定一项改革成败的关键往往取决于能否调动基层政府的积极性。在中国的现行体制下，即便是对大多数老百姓有好处的改革，一旦损害到各级基层政府的利益，它也多半很难推行下去。更何况，对高层政府来说，燃油税改革毕竟只是一个局部事件，远非一桩生死攸关的重大事项，如果它要调动许多政治资源强行往下推，必然会担心自己得不偿失。

　　就燃油税取代养路费的改革而言，它的直接受益群体缺乏的是基本的政策博弈力量，而它的间接受益者虽有足够的博弈力量但又缺乏十分强烈的意愿，这就是这一场事先张扬了近20年的改革之所以难产的根源。如果这项改革想要重新获得推进的动力，那么就必须有偶然的特殊机遇（或危机）打破几乎已经刚性化了的利益和博弈格局。不知道这一次，是否已经到了这个时候？

　　进而言之，这也是走过了30年以后的整个中国改革事业的一个缩影。 （作者系本报评论版主编）