农村工作文件制定：10个“1号文件”记录改革

　　从群众中来，到群众中去：解放思想贯穿文件起草过程

　　记者：中央农村工作文件起草过程是怎样的？能给我们透露些背后的故事吗？

　　段应碧：改革初期，一般都是先分门别类下去调研，还常常委托地方和外单位调研，广泛听取干部群众的意见。

　　调研中把握两点：一是注意观察农民情绪和普遍性、苗头性问题。二是注意听取不同意见。这很重要，只有在不断讨论和争论中，才能明辨是非，升华认识。

　　“一号文件”一般起草需4个月左右，文件写了多少稿也不知道，就是要总结好亿万农民的实践，其中最大的难处是如何冲破传统观念。特别是像家庭联产承包责任制是“姓社”还是“姓资”、农民能否进入流通领域和城市、有雇工的私人企业允许不允许存在……这些争论在今天看来算不得什么，但当年却是闯了禁区。

　　第一轮土地承包即将到期时，一些地方借“调整农业产业结构”之机，不断侵害农民土地承包经营权益。1993年，中央及时出台文件，明确提出第一轮土地承包到期后再延长30年不变，给农民吃了“定心丸”。这是一项意义重大的政策，对农村发展和稳定起了决定性作用。这期间，中央及时纠正了一些地方搞“两田制”等侵害农民权益的错误做法，保证了二轮承包工作顺利进行。2002年，国家又出台《农村土地承包法》，通过法律形式赋予农民长期而有保障的农村土地使用权。

　　陈锡文：新世纪5个“一号文件”的出台，同样建立在调查研究和广泛征求意见的基础上。每个“一号文件”形成草案后，要经历科学严谨的讨论、报送周期，我们称之为“过五关斩六将”的程序：中央农村工作领导小组审核——国务院常务会议——中央政治局常委会会议——中央政治局会议——中央农村工作会议讨论稿——“一号文件”。说实话，只有每年12月31日文件进了印厂，文件起草组的同志才如释重负。这个征求意见和最终定案的过程，实际就是认识升华、形成共识的过程。如文件中给农民“真金白银”的表述，必须和许多相关部委协商。中间要多次沟通、反复论证，也要考虑财政承受能力。

　　“一号文件”发出大都“震天响”。为什么？就在于看准了基本国情，找准了农民需求，促进了思想解放，有重大历史突破。要做到这一点，必须经过复杂的调查、讨论、研究和决策过程。因为文件一发出就是党中央、国务院的声音，就要面对全国人民，必须经得起群众考验，经得起历史检验。

　　农民希望：“我的事我作主”

　　记者：农民对“一号文件”很有感情，根据您的了解判断，农民现在主要有哪些期盼？

　　陈锡文：前不久胡锦涛总书记去河南考察，焦作市的农民讲得很好，从农业生产角度，农民期盼三点：“粮价涨一点，补贴多一点，生产资料价格稳一点”。在起草文件、制定政策过程中，显然要考虑这些问题。

　　从农民进城务工来看，最大希望是能获得公平公正对待。所以2004年的“一号文件”首次将农民工列为产业工人的重要组成部分，特别强调城市提供的基本公共服务，如就业、教育、养老、医疗等，要覆盖农民工。

　　现在农村比较突出的问题有两个：一是政府每年给农民的上千亿元财政补贴，有些被中间截留。二是农民的土地承包经营权得不到很好保障，农民希望“我的事我作主”。我现在经常会收到农民兄弟的来信，其中反映最多的是承包田被侵占。土地承包经营权是农民的，是签了合同、受法律保护的，不容侵害。

　　党的十七届三中全会召开前夕，胡锦涛总书记到安徽省凤阳县小岗村考察，他明确告诉乡亲们，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。

　　段应碧：允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策，广大农民也有这方面的强烈愿望。现在一些地方搞土地流转热情很高，关键要看是不是农民自己想干的。如果是，我举双手赞成。中央文件很早就提出了土地流转承包经营权的基本原则，即依法、自愿、有偿。近年来出台的《物权法》明确赋予土地承包经营权的物权属性，强化了对农民土地承包经营权的保护。中央希望的是在尊重农民意愿和合法权益基础上的土地承包经营权流转。

　　农村改革要在3个层面突破

　　记者：有人说，新世纪农村改革的政策框架已基本形成，农村改革进入一个“平台期”。您认为今后农村改革的着力点和突破点在哪里？

　　陈锡文：从现状看，农村改革要在3个层面上突破：一是已有惠农政策，今后需配套出台细化措施，不断提高惠农水平。二是有些方面的改革不彻底，需要加速向前推进。三是一些改革尚未启动，需要尽快展开。

　　总体来看，除了中央已有的部署，农村有4个方面的改革需尽快推进：

　　第一，村级经济社会管理体制要深化改革。目前只改了一半，要继续改下去，确保农民合法权益不受侵害。

　　第二，乡镇机构改革应尽快取得实质性突破。国务院已明确本届政府要把乡镇机构改革搞完，因为事关农村发展大局。现在我国有62万个行政村，3万多个乡镇，改革的目的很明确，一是乡镇提供农村社区公共服务，费用由公共财政承担；二是真正让农民实现基层自治。

　　第三，尽快扶持农民专业合作社，培育现代农业发展的经济组织。去年我们才实施农民专业合作社法，许多配套政策措施还没有跟进。下一步发展现代农业，“家庭承包制＋专业合作社”是符合国情的模式，必须大力培育合作经济组织。现阶段，把农民专业合作社简单视为企业是不对的，应在财政补贴、金融支持、减免税费等方面给予支持，否则现代农业很难发展起来。

　　第四，加快构建农业社会化服务体系。市场取向改革搞了多年，农村规模经营水平一直较低，为什么？是因为我们的农业社会化服务体系不健全。这些年农业部门一直在抓小麦收割的社会化服务，几十万台联合收割机大规模转战南北，解决了广大农民的后顾之忧。这就是社会化服务。有了这样的社会化服务体系，家庭经营的农业就完全可以走上现代化道路。

　　从我国实际来看，农民进城意味着3件事必须解决：就业、住房和社会保障。

　　总体来看，今后推进农村改革，“放活”是关键。无论构建农村公共服务体系、发育新型经济组织，还是促进生产要素回流农村，都需要“放活”。这些问题解决好了，农村改革就深化了，反过来对城市会提出改革新要求，城乡经济社会发展一体化新格局就会逐步形成。