在改革和发展中不断完善的农业财政政策

　　三十年财政支农政策改革的基本经验

　　总结三十年来的财政支农政策，最基本的经验，就是始终坚持与时俱进，准确地把握了农业财政政策发展的基本趋势。

　　（一）财政支农的力度不断加大。三十年来，财政支农投入逐年增加，尤其是近些年来，无论是用于“三农”的财政投入数量增加或是比重提高都非常明显，开始逐步建立起财政支农投入的良性增长机制。一是《农业法》规定，县级以上财政用于农业总投入的增长幅度要高于财政经常性收入增长的幅度，这是县级以上财政部门对农业资金投入需要遵循的最基本要求，各级财政部门在财政支出预算安排上必须首先保障农业投入的法定增长。二是认真贯彻落实中央提出的“三个高于”政策。2006年中央一号文件提出，国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算资金用于农业建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。在此基础上，2007年中央一号文件进一步提出，财政支农投入的增量要继续高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年。2008年中央一号文件又进一步强调，财政支农投入的增量要明显高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。三是新增的教育、卫生和文化支出主要用于农村。四是把来之于土地的收入主要用于“三农”。五是运用各种有效手段调动和鼓励各方面资金投入农业农村。

　　（二）市场化取向逐步增强。随着社会主义市场经济体制的建立完善和公共财政体制框架的形成，政府在“三农”发展中的事务逐步明晰，按照市场经济条件下政府职能的要求，财政支持“三农”开始由过去直接支持农产品生产经营为主向支持农产品生产经营和农业市场体系完善并重转变，支持重点主要放在农业基础设施建设、粮食安全和主要农产品有效供给、农业科技进步、生态建设、农产品市场体系建设、农业救灾抗灾等体现公共财政性质方面，农村生产力得到进一步解放。

　　（三）支持城乡统筹发展日趋显现。大力支持城乡统筹发展，财政投入更多地向基层倾斜、向农村社会事业倾斜、向中西部地区倾斜、向困难群体倾斜，有力地支持了农村教育、医疗卫生、社会保障、文化等社会事业发展。与广大农民群众密切相关的各种民生问题开始逐步破解，并取得明显成效。如以建立新型农村合作医疗制度为标志，开始向人人享有基本医疗卫生服务的方向迈进；以实施农村义务教育“两免一补”为标志，开始向实现城乡教育公平转变；以建立农民最低生活保障制度为标志，开始向基本实现覆盖城乡的社会保障制度方向努力等，切实做到了让城乡居民共沐公共财政阳光、共享改革发展成果，促进了社会主义和谐社会建设。

　　（四）财政支农机制日益灵活。近年来，中央财政进一步完善支农投入民办公助机制，积极创新财政扶贫开发机制，大力支持集体林权制度改革。同时，进一步改革专项资金管理方式，采取加大贴息资金力度、切块下达资金、下放项目审批权限等改革措施，变单一的直接补助方式为综合性的激励引导政策，充分发挥了财政支农资金“四两拨千斤”的杠杆作用。

　　进一步完善财政支农政策的展望

　　展望财政支农的政策取向，必须牢固树立科学发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针，把解决好“三农”问题作为重中之重，不断完善财政支农政策，创新财政支农机制体制。

　　（一）完善财政支农的投入机制。充分发挥政府支农政策的导向功能和支农资金“四两拨千斤”的作用，积极运用市场机制和投入激励机制，引导信贷资金、民间资本等投入新农村建设，尽快形成多方位、多元化的中国特色农业现代化建设投入格局。

　　（二）巩固支农惠农强农政策。重点做好“四个大力支持”：一是大力支持粮食生产和农业基础设施建设，把确保国家粮食安全与推进农业产业结构调整、提高农业综合效益和竞争力、实施可持续发展结合起来，切实保护和稳定提高粮食综合生产能力，加强国家对粮食主产区的扶持，采取有效措施保护好农民种粮积极性。加大农田水利设施投入，不断提高农业综合生产能力。加大农业科技投入，增强农业科技在现代农业建设和农村经济发展中的支撑能力。要认真落实好扶持粮食、生猪、奶业、油料生产政策。支持地方发展优势特色、安全高效农业，壮大县域经济实力。二是大力支持防灾减灾工作，规范和完善农业灾害救助和灾后重建制度。三是大力支持扶贫开发工作。提高扶贫开发水平，逐步提高农村扶贫标准，突出解决贫困群众和贫困地区自我发展、自我反贫能力提高问题。四是大力支持生态环境建设与保护，促进人与自然和谐发展。

　　（三）完善支农资金的整合机制。按照“既积极、又稳妥；既整合、又管理”的原则，推进支农资金整合。坚持以县为主的整合制度，创新财政支持方式，建立资金整合奖补制度，从制度设计上促进形成县级支农资金整合的内在机制和动力。坚持通过项目带动省级整合，探索建立省级支农资金整合的长效机制。坚持推进项目审批权限下放，在中央财政继续实施支农项目审批权限下放到省级的同时，重点研究推动省级将支农资金项目审批权限下放到县级，充分发挥基层财政的支农决策作用。

　　（四）支持农业和农村重大改革。一是稳步推进农村综合改革。例如，要大力支持集体林权制度改革，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变。二是建立健全财政与金融联动机制，推进金融支农机制创新。要着力解决农村金融体系严重萎缩、农村金融被抑制、农村信贷服务被“边缘化”致使农业龙头加工企业、农民专业合作组织和农民贷款难的问题。三是大力推进政策性农业保险发展。要在深入调研、总结地方试点经验并借鉴世界各国农业保险发展经验的基础上，研究提出完善政策性农业保险的政策建议。四是要促进形成城乡统一的要素市场。按照党的十七大要求，进一步稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场等，促进形成城乡统一要素市场，为城乡一体化发展创造条件。

　　（五）强化支农资金监管。牢固树立新的理财观念，把“抓资金管理就是抓资金投入、抓资金管理就是抓使用效益、抓资金管理就是抓资金安全”的理念贯穿于财政支农工作的始终，切实把强化支农资金监管与增加支农资金投入放在同等重要的位置。进一步提高支农资金科学化、精细化管理水平，严格预算管理，不断增强预算的规范性和约束力。建立健全预算执行分析制度和支农支出进度考评制度，继续推行和完善报账制、公示制、专家评审制等管理方式。强化支农资金绩效考评制度，逐步实现支农资金分配与绩效考评挂钩。充分利用基层财政特别是县级财政面向第一线、了解实际情况的优势，赋予其更多的监管责任，进一步完善中央财政与基层财政信息对接和沟通的机制。

　　（中国财政2008.17半月刊9月5日出版总第526期）