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中国住房改革30年:居者有其屋的梦想与现实

  2005年6月12日下午,为了购买天通苑的经济适用房,数千名购房者连续两天在天通苑排队等号。拥有一套属于自己的房子,仍是最朴素的凡人梦想。(图片来源:京华时报)


  中国住房改革30年:居者有其屋的梦想与现实

  2008年10月20日

  住在200多平方米的房子里,杨希鸿似乎已经忘记30年前的日子。

  30年前,杨希鸿的家是上海“鸽子笼”似的阁楼中的一间,13平方米的狭小空间里,挤着三口人。

  30年来,曲折前行的中国住房改革,带给人们居住空间和生活方式的巨大变迁。这些变化,快得让杨希鸿难以想象。

  1978年的起跑线

  住在200多平方米的房子里,哄着外孙,杨希鸿似乎已经忘记30年前的日子。

  30年前,如果站在锦江饭店的最高层向外眺望,上海的房子只不过是一片片鸽子笼似的小阁楼,上海华光仪器仪表厂会计杨希鸿的家,是这些“鸽子笼”中的一间,13平方米,挤着三口人。

  3.6平方米,在建国后的很长一段时间里,这个数字就是上海一个普通职工的生活空间。在狭小的空间里,人们腾挪搬移,费力经营着自己局促的生活。在一个不到1.2米高的阁楼上,杨希鸿的女儿上上下下了十几年。

  不仅在上海,在1978年前的中国,拥挤是每一个城镇居民最真实的居住体验。

  可查的统计数字表明,在具有改革标杆意义的十一届三中全会召开前的近30年间,中国累计用在住宅的投资仅为374亿元,年人均住房投资不足10元。到1978年,中国城镇居民的平均住宅面积不仅没有增长,反而比刚刚建国时少了0.9平方米,全中国的城镇人口中,近一半是缺房户。

  在“重生产,轻消费”的新中国经济观念中,普通职工的住房需求,被认为是次要的和可以忽视的,本应用于住房建设的资金,被用来发展重工业。

  “文革”结束后的知青返城高峰,和上世纪50年代生育高峰带来的结婚高峰,让城镇居民的住房矛盾,在1978年前后更加尖锐。经常有要结婚的年轻人,跑到有关部门要求分房子。

  然而,面对全国869万城镇缺房户,疲弱的国家财政早已无力承担。名义上用于房屋维修、管理、建造之用的由职工缴纳的房租,在低工资的背景下,也少得可怜。杨希鸿记得,在她每个月工资是40元的时候,她只需要交纳每平方米0.2元的房租,而且这个数额在很长一段时间内没有增长过。

  “这些房租,连旧房子的维护都不够,更不用说建新房了。”住房制度改革研究专家、曾任国务院住房体制改革领导小组办公室主任的张元端说。

  一边是亟需改善的住房条件,一边是捉襟见肘的财政难题,站在1978年的起跑线上,关系民生的房子问题,成为决策者不得不面对的棘手问题。

  解除思想羁绊 钱从哪儿来?

  邓小平的两次谈话,为尚没有方向感的具体操作者,指明了方向。

  1978年9月,城市住宅建设会议在京召开,会议传达了复出一年多的邓小平的一次谈话。邓小平说,“解决住房问题能不能路子宽些,譬如允许私人建房或者私建公助,分期付款,把私人手中的钱动员出来,国家解决材料,这方面潜力不小。”此时,距十一届三中全会的召开还有3个月时间。

  十一届三中全会召开后,针对住房问题,邓小平再一次说,“城镇居民个人可以购买房屋,也可以自己盖,不但新房可以出售,老房子也可以出售,可以一次付款,也可以分期付款,10年、15年付清。住宅出售后,房租恐怕要调整,要联系房价调整房租,使人们考虑到买房合算,对低工资的职工要给予补贴。”

  然而,在计划经济已经实行了近30年的中国,城镇职工自己建房、购房向来被认为是发展私有制,“首先要解决的,是观念问题。”张元端说,在整个国家的经济航向逐步转向商品经济甚至市场经济的时候,要让人们接受住房也是一种商品的观念,要让老百姓习惯自己掏钱租房,自己掏钱买房。

  已故著名经济学家苏星发表在《红旗》杂志的一篇文章,为即将进行的改革,找到了理论依据。

  1980年1月,重新回到杂志社经济部主任岗位上的苏星,在《红旗》杂志第二期发表了《怎样使住宅问题解决得快些》的文章。从上世纪50年代末就开始对中国城镇住房制度进行研究的他,在这篇文章中解决了一个关键的问题,就是用马克思主义的观点,论证出住宅是个人消费品,而且依然是商品,私人购房与社会主义公有制并不矛盾。  

  试点的探索

  突破了理论困境,住房改革的实践,便在邓小平划定的“提高租金,出售公房”的圈子里,开始试点。

  最初的试点,于1982年在四平、常州、郑州、沙市四地起步,并以点状逐步向全国分散,到1985年底,全国已有1604个城市和300个县镇在进行住房改革的试点,共向个人出售了1095.8万平方米的住宅。在各地自主改革的基础上,1986年,国务院住房改革领导小组又启动了烟台、唐山、蚌埠三个城市的综合配套改革。

  “这些试点大同小异,总的思路就是找钱,想什么办法,才能弄来建房的钱。当时能考虑到的就是卖房子和提高租金这两条路,把新建住宅出售给职工个人,提高房租,把拿到的钱再投入到新的住房建设上。”社科院财贸研究所研究员、房改制度研究专家汪莉娜说,无论是哪一种办法,都有一个问题回避不了,老百姓是否有购房的意愿和能力。

  此时,中国的改革刚刚推进到城市,企业正在进行扩权让利的探索,职工工资的改革尚未全面启动。

  烟台市民宫建华当时每个月工资只有52元,根据烟台的试点方案,即使在给了各种优惠后,买一套70平方米的房子,仍然需要2万元,相当于她不吃不喝30余年的工资。

  不仅没有能力买,她还有很多顾虑。

  “买房就是有私产,谁还敢买房子。再说,住公家的房子,不仅房租低,水管坏了有人修,灯泡坏了有人换,干吗要买房子。”

  在改革开放刚刚开始的上世纪80年代,这是绝大多数普通中国人的想法。

  提租的改革,也阻力重重。根据烟台的方案,考虑到职工的承受能力,房租提高后,由企业按照职工工资的29%给职工发放住房券,这部分房租上涨的压力,实际由企业承担,成为正在放权让利的企业的一个大包袱。这个包袱,在1988年的通货膨胀压力下,而越发显得沉重。

  最终,在企业的反对和各地出现的贱卖公房的风潮中,这些在各地进行的试点被叫停或不了了之。

  “出现这些问题的原因,在于这个时候的改革,并没有进行制度设计和全盘的考虑。在政府财力不足,企业面临转制的情况下,‘甩包袱’是政府政策选择的初衷,企业改革、金融改革都滞后于住房改革,不能提供很好的支持。”汪莉娜说。

  上海的突破

  在全国的房改陷入困境时,1991年,上海建立的住房公积金制度,为解决房改中的资金难题,提供了一条可行的出路。

  1985年研究生毕业分配到上海计委研究所后,戴晓波的第一个课题,就是研究住房制度改革,6年后,他是《上海住房改革方案》的方案组组长、执笔者。

  此时,“提租售房”的改革正在全国各地试点,提租派和售房派的争论之声此起彼伏。在这个圈子里兜兜转转了几年后,戴晓波意识到,必须寻找到第三条道路。

  1990年的上海,春寒料峭,刚刚过了春节,时任上海市市长的朱镕基就带着几个人到了新加坡等地,他此行的目的,是为上海的住房改革寻到一条破题之道。此前,他刚刚接受了人大代表的质询,“为什么你当了市长,上海的住宅竣工面积少了100万平方米?”

  “朱镕基回来后说,上海的住房制度改革,他一直放在心上,核心问题就是资金问题。新加坡的公积金制度,可以借鉴。”戴晓波说。

  1991年5月,作为5个重要内容之一,公积金制度被写入上海的住房改革方案。根据这个方案,上海市要为职工建立“住房基金”,钱由职工和企业共同负担,数额为职工工资总额的5%,这些钱,由公积金中心统一管理,用于向企业建房和个人购房发放贷款。

  建设银行上海分行,承担了上海全市公积金账户的设立工作。房地产信贷部主任顾浩钟说,账户设立工作启动仅仅两个月,建行就为全市40多万个职工开设了账户,到1995年底,已经归集资金77.18亿元。

  1992年5月8日,上海普通职工杨希鸿,出现在中央电视台的新闻联播里。穿着灰色毛衣,烫着卷发的杨希鸿,在一份油印的、略显粗糙的借款合同上,签下了自己的名字,成为全上海,乃至全国首批通过公积金贷款买房的个人。

  杨希鸿至今仍保存着这份编号为001号的借款合同书。合同书上写明,杨希鸿向住房公积金中心贷了8万元分期偿还的贷款。这8万元,帮助杨希鸿圆了多年的住房梦。

  很多朋友来向杨希鸿祝贺,“恭喜你啊,有了自己的不动产了。”杨希鸿说,这个祝贺,“比我自己理解的还要深”。

  由成思危牵头的全国住房改革研究小组的调查数字,证明了公积金对提高公民购房能力确有作用。在被调查者中,1980年到1990年间,购买公房的居民只有8.6%;1994年到1997年推广公积金的阶段,有一半以上的人购置了公房。

  1998年的转身

  著名房地产商王石在他的回忆录《光荣与梦想》一书里,记录了1997年11月,他和时任国务院副总理的朱镕基的一次有趣谈话。

  1997年,朱镕基到深圳调研,万科董事长王石受邀向他汇报工作。

  王石对朱镕基说,“我不认为2到3年内,住宅行业能成为国民经济的支柱产业。”

  王石说这句话的背景,是当时正在爆发的东南亚金融危机和中国启动内需的经济政策,学术界很多专家认为,在钢铁和汽车均不可行的情况下,应该把住宅当作启动内需的支柱产业来发展。王石并不赞同这种观点,他的一个重要理由是,虽然中国的房改已经进行了近20年,但房地产市场并不完善,住宅中商品房的比例仅占30%多,60%以上是各级政府的福利房,这会成为房地产业发展的一个障碍。

  片刻沉默后,朱镕基反问,“如果取消福利房分配制度,房地产行业能成为支柱产业吗?”

  不到一年,朱镕基的假设,变成了事实。

  为刺激内需,推动住房制度改革,1998年7月,国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,在这份中国房改的标志性文件中,明确提出要停止住房实物分配。在中国沿袭了约40年的福利分房制度寿终正寝,中国房改向着市场化的方向迈进。

  一纸文件,结束了很多人福利分房的指望。

  当时正在《南方都市报》做摄影记者的何龙盛,觉得很失落,“我三年前刚到报社的时候,有人曾指着报社旁边的一个水沟说,三年后,这里就是你们的房子。当时很高兴,从来没有想过自己要买房子。”

  更多的人在赶着搭福利分房的末班车。听说国家要取消福利分房,很多单位开始突击建房分房。调查显示,1998年是城镇居民购买公房比例最高的一年,近一半的居民因为担心以后会买不到房改房而急于购进,二季度,突击购房使中国的房地产市场异常火爆。

  直到2000年2月,时任建设部部长的俞正声,终于在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上宣布,住房实物分配在全国已经停止。

  20年的积累探索后,中国的住房改革,终于在制度层面完成了彻底的转身。

  转身以后

  原深圳市房管局副局长、78岁的骆锦星知道,如今,在热闹的深圳,已经很少有人像他一样了解这座城市每栋房子背后的故事。

  比如被一栋栋高楼淹没的罗湖丽苑小区,要不是小区门口明黄色外墙上的“深圳物业管理第一村”的牌匾,人们几乎已经忘记,这个水泥外墙、最高楼层不过7层、如今居住者主要是深圳中低收入者和老年人的普通小区,曾创造了中国首个商品房楼盘的历史。

  当深圳的房价已经成为全国的排头兵时,“商品房”早已是人们司空见惯的名词。统计数字显示,仅在1999年,商品房的市场占有率就达到了85%,商品房从面向少数群体的奢侈消费转向普通人的大众消费。

  然而,在告别了拥挤的居住记忆后,普通中国人又迎来了高房价的痛苦。

  北京市民老孙一家三口,住在北五环外一套面积不到57平方米的房子中,房子没有客厅,老孙和老伴的卧室充当了客厅,30岁的儿子住在10平方米的小间。为了这套房子,老孙花光了大半辈子的积蓄。如今,儿子结婚住房又让他开始发愁,他留意着周边房子的价格,眼看着房价往上涨,“我们隔壁小区的房子,2005年卖4300元一平方米,现在涨到一万三了!”说到一路高涨的房价,老孙直咂舌。

  虽然政府调控房价的政策不停出台,房价依旧像脱缰的野马,飞速上涨,中国的住房制度改革,需要在新的节点上寻找思路的突破。

  2007年,是中国房改编年史上又一个关键年份。

  11月,国务院总理温家宝来到新加坡,他此行的目的,是向新加坡的住房制度取经。

  在新加坡国立大学发表演讲后回答提问时,温家宝说,改革开放近30年来,中国居民的住房条件有了很大改善,人均住房面积超过了20平方米,但是分布不均,特别是近些年来房价上涨较快,人们有很大的意见。

  同样在这个场合,温家宝透露了中国新的房改思路。

  温家宝说,在住房上,政府的职责最重要的是要搞好保障住房,让那些买不起房或者进城打工的农民工能够租得起房、住得上房。而高档住房,则主要靠市场调节。

  此后,一系列构建中国保障性住房体系的文件相继出台。仅在北京,十一五期间,就将建设3000万平方米的保障性住房。目前,已经至少有万余人获得了购买保障性住房的资格,他们将以低于市场价千余元的价格,买到属于自己的房子。

  生活方式的变迁

  生活,就像《贫嘴张大民的幸福生活》里那棵发人深思的树,幸福和不幸,都因为一套房子。

  30年曲折前行的中国住房改革,留给人们一个不敢想象的居住空间和生活方式的变迁。

  如今,在中国,房子已经不再只是一个遮风避雨的场所,还是一种生活方式。

  当初,在上海拥挤的弄堂里,透过薄薄的隔板,杨希鸿小声说的话,也能被邻居听到,房子是公家的,即使邻居干扰了自己的生活,她也不好意思开口说“不”。如今,在自己200多平方米的大房子里,她可以自由安排个人的生活。她的女儿还参加了小区的业委会,年轻人经常通过互联网上的社区论坛,组织周末郊游,号召公益活动,针对房屋质量、小区管理的问题,联合起来维护自己的权益,要求民主管理。

  这些变化,快得让杨希鸿难以想象。(刘薇)  

(责任编辑:张庆龙)

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