邮政法争论：老问题的新博弈

　　邮政法争论：

　　老问题的新博弈

　　■观察记者 夏 燕 文/摄

　　尽管1986年的《邮政法》早已是昨日黄花，但2002年开始修改的新《邮政法》，虽历经十一稿讨论，却仍然千呼万唤难出台。而今，在经过六年的多方博弈后，邮政法的第一个修订草案终于进入了公众的视野。

　　根据新的修订草案，国内的快递市场不再是一个民营资本可以自由进出的领域。如果未经邮政管理机构的许可，任何个人和单位都不能经营快递业务。多位业内人士据此判断，国内快递市场的生态或将发生巨大变化。

　　此外，草案仍没有规定邮政专营业务的范围。在之前的立法过程中，后者始终是引发最大争议的关键内容。

　　难 产

　　2006年2月13日，严冬的北京天色阴郁。

　　东方万邦、申通快递、天天快递三家上海民营快递公司的老总和国家邮政局相关负责人面对面进行了三个多小时的沟通。

　　国家邮政局行业管理司司长达瓦、行业管理司法规处蒋强、市场调查处处长王勇利等四人参加座谈，席间，众人皆表示希望不要造成民营快递和邮政之间的矛盾。

　　2月14日，东方万邦快递公司副总经理刘和平一行数十人就邮政法修改稿中邮政法调整范围、邮政专营权的界定、邮政行政许可、邮政普遍服务基金、快递企业的门槛限制、内资快递的国民待遇不一致、修改稿实施后的影响和危害等情况向国务院法制办、全国人大财经委、商务部等相关部门负责人进行了情况汇报。

　　次日，刘和平一行赴信息产业部再次汇报情况，希望争取邮政主管部门支持。

　　“这是中国民营快递行业的最后一搏。”民营快递公司的老总们表示。

　　“最后一搏”的缘由在于 1月5日出台的邮政法修改稿第七稿。其中一条明确规定：信件的寄递业务由邮政专营，只有国际信件的速递业务和单件重量在350克以上的国内信件业务除外。

　　条款甫一公布，立时激发了民营快递企业尤其是同城快递的强烈反对。

　　“这等于宣布以350克以下商业信件为主营业务的同城快递公司没有了生存机会。”刘和平说。

　　旋即，关于民营快递公司命悬一线、生死攸关的传言迅速扩散开来。

　　此后，因为遭到强烈反对，邮政法修改草案第八稿中邮政专营范围降低到了150克以下信件，争议却依旧不断。

　　而事实上，自2002年4月启动邮政法修改以来，这样的争议早就不是一个新鲜话题。每一份修改稿的出炉，无不伴随着民营快递企业和跨国快递巨头们的不满。

　　2003年11月，历经五次内部修改后，邮政法开始在小范围内征求社会各方意见。

　　第五修改稿中规定“500克以下信件寄送由邮政专营”，并对民营快递公司注册资金作出限定：市级注册资金100万元以上、省级500万元以上、跨省经营1000万元以上。

　　“当时上海民营快递公司对第五修改稿意见很大。”刘和平坦言。

　　同年12月，国务院法制办公室在浦东机场海关，第一次邀请了上海的两家非邮政快递公司—上海申通快递和DHL来谈对《邮政法》第五修改稿的意见。

　　作为上海第一家民营快递公司，刘和平得知这个消息后，向市政府、邮政总局打报告要求参加此次会议，到最后也没得到批准。

　　2004年8月，经过大半年修改的《邮政法》第六次修改稿公布。第六稿中将邮政专营邮件重量定为350克以下由邮政专营，但专营邮件的范围由第五稿中的私人信件，扩展到包括信件、商务信函在内的所有信件业务。并将第五稿中规定邮政企业和民营快递公司都需交纳的“邮政普遍服务基金”，改为只是非邮政企业需要交纳。

　　第六稿一出炉，又遭到社会各界质疑。

　　“实际上就是又一次强化了邮政部门对快递行业的垄断。”对此，刘和平毫不避讳自己的看法。

　　而今，经过耗时6年的修订，新邮政法再次提交审议，并有望于明年通过并实施。但这次，刘和平们却丧失了攻击的靶子。

　　2008年10月30日，全国人大网站上公布了邮政法第十二次修改稿，其中，将各方关注的“邮政专营范围”定义为“国务院规定的范围”，回避了之前各方争持不下的“邮政专营范围”问题，留待给“有关部门”在新《邮政法》出台后再予以颁布具体方案。

　　“虽然是回避，但以后的细则会征询各方意见，之所以回避专营范围，是想轻松通过。”一位接近国家邮政局的业内人士透露。

　　按照惯例，细则是全国人大授权国务院有关部门制定，但大部制改革后成立的交通运输部至今尚未完全进入“角色”，对邮政法实施细则的拟定上，国家邮政局的意见仍将发挥主导作用。

　　“通过行政法律手段维护国有邮政企业的利益，限制非邮政快递企业的发展，这始终是邮政法修改的出发点。”一位民营快递公司的老总说，起草组成员以国家邮政局系统背景人员为主，无论是邮政法还是细节，都将难以公正。

　　而作为邮政法核心的邮政专营条款，一直被非邮政企业称为悬在他们头上的一把达摩克利斯之剑。

　　“不好去反映问题，因为关于专营范围的核心条款没有出来。”刘和平认为，专营条款的制定权留给谁很重要，立法权应该是全国人大，行政权力不能立法。

　　“草根快递”危机四伏

　　电影《十七岁的单车》的男主角是一个民间快递公司的速递员，那是一个来北京讨生活的农村孩子形象。现实中，民营快递业和农村孩子的形象很相似。

　　“我们这个行业一般人是瞧不起的，挣辛苦钱；这里的员工也是没有什么特长的下岗工和农民工。”一位民营快递公司负责人感慨。

　　上世纪九十年代末，民营快递公司的大量出现并没有给邮政部门带来任何不快。像同城速递这样的小公司，邮政局是没有放在眼里的。但自从邮政与电信“分家”，特别是国家终止对邮政的财政补贴之后，邮政经营的快递业务遭遇国际快递业和国内民营快递业的双重夹击—邮政EMS业务的市场份额从最高峰时的97%下跌到33%左右。

　　此后，邮政与竞争对手间的摩擦开始增多。

　　自2002年开始，邮政部门对民营快递的查处从来没有停止过。虽然相对并不严厉，但后者每年缴纳罚款也在500万元左右。而这些罚款最终交给了谁？做了什么？却很少有人说得清。

　　尽管如此，民营快递仍然依靠其灵活的经营模式，行业规模和市场份额日渐增大。1998年以来，民营快递每年都以120%到200%的速度增长，已经做出了年销售额上百亿元的规模。

　　此间，在与邮政部门的“斗法”中，民营快递也是“极尽能事”。业内人士透露，邮政EMS快递车都在车身印着统一标识，而许多民营快递公司的车不但不敢打上标识，甚至恨不得连车牌号都隐去。虽然如此，民营快递业却不担心竞争压力。他们担心的只是，新邮政法是否能够给予它们竞争的权利。

　　如今，很多非邮政快递企业甚至已经准备接受新邮政法草案中关于邮政专营的条款，但他们希望条款能够增补进为他们提供容身之地的内容。

　　六年来邮政法草案屡被修改，邮政专营权一直是各方关注的焦点。

　　到底邮政的专营范围有多大？从500克到350克到150克，不一而同。这次，更索性予以了回避。根据最新修改的草案规定，各方关注的邮政专营范围提出“要进一步研究、论证和协调”。

　　正因为没有明确触动快递企业的利益，所以大多数公司都选择了沉默。前中国国际货代协会原副会长李力谋甚至乐观的认为，草案没有明确规定“哪里不能做”，快递企业就可以解读为“什么都能做”。

　　一位快递专家却通过数字解读了邮政专营范围不明确的后果：“一旦邮政监管部门把邮政专营范围定在150克以下，做同城快递的民营企业会有90%倒闭，做城际快递的可能会有50%的企业倒闭。”目前，许多同城快递公司的主要业务是商务信函等，大部分都在150克以下，而如果150克以下的邮件由邮政专营，意味着民营资本不能从事这部分业务。

　　另外一个值得关注的问题是，邮政法修订草案有关快递市场准入门槛的规定。

　　邮政法修订草案第九条规定：“国家对经营快递业务实行许可制度。未经许可，任何单位和个人不得经营快递业务。”修订草案还进一步明确，经营快递业务必须向邮政管理机关申请经营许可证。

　　来自国家邮政局公布的数据显示，到2007年底，非邮政快递企业在企业数量、就业人数和市场份额上，均分别占到我国快递服务业的70%以上。快递市场审批制度的确立，则意味着民营资本在快递市场的盛宴即将画上句点。

　　邮政法修订草案还规定了申请快递业务经营许可证所必须具备的条件。根据经营范围，分省、全国、国际，企业的注册资本分别是50万、100万和200万元。

　　“现在的问题是，绝大多数民营快递企业的注册资本并不符合上述规定。”有业内人士表示。

　　民营资本从1993年开始进入快递产业。北京的宅急送、上海申通以及广东顺风都是在当年成立。此后，越来越多的民营资本进入这个领域。当时，很多民营企业的注册资本都只有10万元，有一些地方为了鼓励解决就业，甚至3万元就能在当地的工商机关注册快递公司。一种理解是，在新法出台后注册资本不足的企业将需要补足注册资本。这对很多小型快递公司，尤其是从事同城业务的快递公司而言，很有可能是跨不过的一道坎。

　　实际上，很多觉得局势不妙的中小民营快递企业们已经先行撤退。

　　“不管这部法了，我们先撤。”杭州一家颇有名气的民营快递企业负责人表示，最新一稿的维护邮政垄断的《邮政法》出台的可能性很大，公司正在进行转型，向其他方面发展。

　　外资博弈

　　几年前，DHL的母公司—德国邮政的总裁崇文礼来到上海，宣布将在中国投资2.15亿美元，其中2亿美元投资于快递业务。

　　当崇文礼们看到中国的快递市场相当于整个欧洲市场的总和，中国的快递业一直在保持两位数的增长时，他们按捺不住地将中国在自己的全球战略版图上重重地圈画出来。但是，《邮政法》迟迟未能出台多多少少挡住了崇文礼们进军中国市场的脚步。

　　而今，相对民营快递，四大外资快递—敦豪（DHL）、联邦快递（FedEx）、天地快运（TNT）和联合包裹（UPS）所受到的冲击显然更为直接。因为第十二稿草案的第五十条明确提出：外商不得投资经营信件的国内快递业务。

　　“发票合同、企业标书等商业信函似乎都在禁止范围内。”来自四大快递之一的匿名人士称，他刚刚看到草案就觉得“心中一凉”。

　　“这一部分市场的利润很高，因为企业标书、发票等物品重量轻、成本低，而限时性高，能让快递企业获得高利润，是谁都不愿意放弃的一块大蛋糕。”业内人士对记者解释，随着外资快递进入国内市场，大家都或多或少涉足这块“灰色地带”，如今这里也被贴上了“外资禁止进入”的标签。

　　一切似乎早有预警。

　　10月8日，天津市邮政执法人员在联邦快递天津分公司查获了14件违法收寄的信件；一天之后，四川省邮政管理局又对联邦快递成都分公司进行执法检查，发现了6件从天津寄往成都的发票，联邦快递被处以3000元罚款。上述业内人士分析，“邮政管理局的查处并非空穴来风。”

　　新邮政法草案公布以后，亚太速递商协会火速联系了四大快递巨头展开讨论。在不到一天的时间内，四大巨头就达成了一致意见。中外运敦豪负责人就此回应：“在目前的经济形势下，我们希望修订后的《邮政法》能够为快递服务行业带来新的活力。”

　　“相信新《邮政法》出台后外资快递依然会坚守国内快递市场，只是会在货物选择时更加谨慎，规避政策风险。”一位来自联邦快递的内部人士告诉记者。据该人士透露，联邦快递酝酿在2009年3月整合国内快递与国际快递，以达到压缩成本的目的。

　　“目前公司国际快递和国内快递业务完全是两个系统，独立管理，即使一个客户同时发送国内和国际两票货，公司也要分别取件两趟。”上述人士表示，联邦快递意欲整合这两大业务，减轻管理费用。“这也反映出联邦扎根国内市场的决心。”

　　邮政改革“半步走”

　　十三年前，原邮电部成立了两个企业局—中国邮电邮政总局和中国邮电电信总局。两个局在形式上具有法人资格，并在国家工商局注册登记。

　　1998年国务院机构改革，信息产业部下设国家电信管理局与国家邮政管理局。当年12月，邮政、电信“分灶吃饭”，邮政独立运行体制形成。作为信息产业部管理的国家局，国家邮政局不但负责行业管理，还同时担负邮政系统国有资产的运营任务。

　　与此同时，体制外的力量也在成长。

　　一些经营同城业务及点对点物品运递的民营企业和经营包裹、运递业务的跨国公司，逐渐取得了国际速递业务约60%的市场份额，并占有近30%的国内市场份额。相应的，国家邮政局的信函业务大大萎缩。

　　至此，邮政改革的呼声不断，但一直以来进度极其缓慢。

　　究其原因，很大程度上要归于邮政的性质—政府有义务保护公民的通信权利和通信自由，邮政服务当中的普遍服务即体现这一职能。

　　邮政普遍服务的范围，是根据各国的具体情况和需求确定的。中国的邮政普遍服务包括两部分，一是邮政经办的函件等具有通信性质的业务，具体包括函件、包裹、汇兑等；二是与国情有关的政策性邮政业务，如党报党刊发行、机要通信、盲人读物、义务兵免费信函等。普遍服务业务要求赋予国有邮政系统一定的专营权，并给予财政支持。

　　而国家邮政系统的普遍服务业务与竞争性业务集于一身，正是改革的症结所在。

　　2005年7月20日，国务院常务会议讨论并原则通过了《邮政体制改革方案》。方案的核心内容被概括为“一分开、两改革、四项措施”：“一分开”即政企分开，重组国家邮政局，在各省(区、市)设立邮政管理局，组建中邮集团，经营各类邮政业务；“两改革”即改革邮政主业，改革邮政储蓄，成立中国邮政储蓄银行；“四项措施”包括建立普遍服务机制、改革价格形成机制等。

　　根据组建方案，政企分开之后，国家邮政局的企业职能将交给新组建的中国邮政集团公司。

　　中邮集团公司作为国家授权投资机构和国家控股公司的试点，对其全资企业、控股企业和参股企业的国有资产和国有股权行使出资人权利。各省邮政局和原国家邮政局直属单位的经营性净资产，上划作为中国邮政集团公司的国有资本。在邮政集团公司内部建立两套不同的机构体制、运行机制和考核制度，对普遍服务业务和竞争性业务进行拆分。

　　与此同时，作为改革的一个重要突破，除了普遍服务业务外，竞争性业务可由邮政集团“按市场机制自主定价”。而邮政集团仍将拥有信件寄递业务的专营权。对这种专营的“普遍服务”，其范围和标准将由新版《邮政法》来确定。改革期间，邮政“普遍服务”的亏损仍将享受国家财政补贴，至于党报党刊、义务兵通信等邮政“特殊业务”，其部分亏损也由国家财政部统筹解决。

　　而就目前来看，邮政储蓄和EMS业务仍是邮政的主要收入来源。对邮政有利的是，邮政专营权仍然牢牢地握在中国邮政集团手中。只是这一部分业务，能够为邮政带来多少利润依然不甚明朗。

　　因为邮政专营的范围至今尚未敲定。150克？350克？还是500克？从某种意义上来说，邮政每年的利润，几乎都与划定专营范围的几个简单数字直接相关。

　　但与之间针锋相对的，是国际四大快递公司以及中外合资公司和成长中的民营快递企业，这也是改革的两大阵营。专营范围就是他们的业务边界。

　　一直以来，双方为专营范围的划分争论无休，也为改革本身增加了诸多未知因素。

　　不满和对未来的担心，仍然在行业内继续发酵、酝酿。