“等我钻进被窝里再和你说话。”电话那头，易杨语气急促，细听还微带颤音。
易杨是湖南省一所高校的教师，经过了去年的冰冻灾害之后，他变得格外怕冷。
和2008年年初一样，2009年元旦过后春节即将到来之前，湖南省部分地区再次出现冰冻天气，多条高速公路遭遇大雪。
和2008年不一样的是，湖南省高速公路管理局早早发布了应对冰冻恶劣天气的应急预案，强调早安排、早准备、早预警，确保出现冰冻后不轻易关闭高速公路。
“经过了去年的冰冻灾害，各有关部门和地方政府的"弦"都绷得非常紧了，这充分反映了突发事件应对管理机制的健全和观念的更新。”回忆起2008年罕见的雨雪冰冻灾害，再联系时下的情形，中国人民大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨建顺作出了这样的评价。
冰雪围城的记忆 惟一暖和的地方就是被窝，但早上起来吹口气，被子上都能结层冰；市面上能买到的只有“昂贵”的大白菜了；街上到处都是临时找来的修水管的工人
去年持续的冰冻天气对于南方居民来说是极其难熬的，因为绝大部分南方住宅是没有暖气的。
“惟一暖和的地方就是被窝。但有一天早上起来，我哈了口气，竟然发现被子上结了层冰。”易杨回忆说。
易杨的爷爷八十多岁了，自冰冻天气开始，就没怎么下过床。为了能洗个澡，易杨到市内的高档酒店花一千多块钱订了一间房，然后带上全家老小一起去洗澡。
“冰冻导致供水系统瘫痪是最严重的问题。因为很多水管都在室外，气温下降水管就冻裂了。那会儿我上街，经常能看见不少抢修水管的工人，他们很多都是临时组织起来的。”易杨说。
冰冻也让易杨所在的城市一度成为了“孤岛”。“通往外地的路全部封了，市区里的路也没法走，上面积雪下面全是冰。医院的骨科病房住满了人，到后来很多人还没痊愈就不得不出院了。”
在这样的状况下，物资开始紧缺。“最缺的就是蔬菜，市面上能买到的几乎只剩下大白菜了，而且价格还很贵。”
“物资储备不足，是去年冰冻灾害期间暴露出的一个比较明显的问题。事实上，在很多突发事件的应对过程中都存在这类问题。”杨建顺表示，进行物资储备本来应当是政府日常工作中的一部分，是落实应急预案要求的一个重要步骤。但是，这里存在着一个重大的利益衡量问题———为了应对高度不确定的突发事件等风险或者危机而进行的大量物资储备，其成本是非常高的。“因此，如何在小概率、不确定的突发事件和常规性、高成本的物资储备之间找到平衡点，这是在决策时需要慎重考虑的。”
雪是白的夜是黑的 村里一个多月没电了，许多留守老人独自一人在家，连水都喝不上一口，都是靠邻居的照顾才安然无恙地渡过了冰冻灾害
去年临近春节的时候，在北京工作的林荫坐了三十多个小时的火车，终于回到了位于湖南南部农村的老家。
回到家，林荫发现村庄已经被白雪覆盖了。“当时还觉得挺漂亮的，白雪皑皑，天地苍茫。”但随后的煎熬，让他的心情再也好不起来了。
雪是白的，但夜是黑的。母亲告诉林荫，村里已经停电将近一个月了。“有些经济条件不错的家庭自己买了柴油发电机发电，一般可以给5到10户供电，但一天的供电时间只有三四个小时。”
林荫说，在冰冻天气发生后，村里很多留守老人无人照看，连正常生活都成了问题。“村里的路结冰后，一般老人根本走不了。许多留守老人独自一人在家，连水都喝不上一口，因为挑水要去很远的地方。”
在家的那段日子，林荫每天都给隔壁的一位留守老人挑水，并且照顾他的起居。“有一次我进去时发现他正在烤火，棉衣都烧着了，当时把我吓坏了。如果他像平时一样一个人在家，后果不堪设想。村里很多留守老人都是靠邻居的照顾才安然无恙地渡过了冰冻灾害。”
“留守老人属于长期存在的社会问题。在罕见的冰冻灾害下，这一问题显得愈发严重了。通常来说，当突发事件来临时，基层政府的介入总是要晚于社会力量。这就需要我们的基层政府去做一些日常性的工作，充分调动社会各界力量，提倡互助协作。”杨建顺说。
“我有个朋友，为了抢修电网，除夕夜都没回家。我们村里也有人将遭遇车祸的旅客和受伤司机安置在家里，免费吃住，直到救援车来临。大家在互相帮助，共渡难关。如果再遇上这样的情况，我相信我们能做得更好。”尽管直到返回北京时村里还是没有电，尽管连春节晚会都没看成，但林荫觉得黑夜里同样能感受到温馨。
政府在应急中成熟 没有统一的国家防灾减灾基本法保障，没有统一的政府灾害管理机构，救灾力量和应急指挥分散……罕见灾害暴露了诸多问题，也让政府部门在考验中获得了成长
一场50年不遇的大冰冻，让政府和人民经受了考验并获得了成长，但也暴露出了我国突发性灾害应急管理体制的某些深层次问题。
记者在采访中发现，公众的质疑主要来自三个方面。
有人提出，首要问题在于“没有统一的国家防灾减灾基本法保障”。
杨建顺认为，这种主张的确反映了客观现实，但并未揭示问题的关键所在。在2007年11月1日，我国已经实施了突发事件应对法，此外还有防震减灾法、消防法等，并且相关法规规范也相继得到修订和完善。“现在的关键问题不在于有没有法律，而是相关法律有没有被执行到位。比方说，突发事件应对法中规定，"县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练"，但在实际中，有些部门和单位并没有切实地将"应急演练"纳入平时的工作日程。”
还有人认为，我国目前“没有统一的政府灾害管理机构”，也是导致各方“措手不及”的重要原因。
对此，有人建议，应借鉴国外灾害应急管理机构设置的经验，建立一个由国务院牵头的处理包括自然灾害在内的各种危机事件的综合协调部门。
杨建顺认为，从大部制改革即可看出，类似的体制变动、机构合并涉及的层面太复杂。建立危机事件综合协调部门“不是不必要，也确有一定的紧迫性”，但是，仍需“反复论证，谨慎操作”。
此外，还有人提出，救灾力量和应急指挥分散，某些时候，甚至出现条块分割、各自为政的现象。
对此，杨建顺深有感触。他坦言，在去年抗击冰冻灾害的过程中，他曾不止一次被温家宝总理奔波劳累的身影所感动。“这就有必要问这样一个问题，如果救灾机制运转得更顺畅一些，我们的总理是不是就不用这样劳累了？”
北京大学法学院教授、行政法专家姜明安也认为，“我国在应急法律体系和机构设置上的确有些分散，不一定要照搬国外模式，但需要逐步整合。”
回忆过去是为了创造更好的未来，那么，2008年抗击冰冻灾害的经验教训，对我们有什么启发呢？对此，杨建顺提出了三条思路。
一方面，要努力将应急预案的编制日常化、社会化、实效化，以最大限度地弥补灾害来临时的应急救灾方式的不足。“从目前的情况来看，这一点做得还是不错的。经过去年的冰冻灾害，各地政府都提前编制了相关应急预案。在湖南，最近冰冻灾害露出苗头时，应急预案就已早早启动，以确保交通道路和市民生活无虞。”
另一方面，要高度重视突发事件应急的现场指挥。杨建顺认为，从去年的情况来看，很多时候救灾工作进展不顺源于现场指挥不力。在目前尚无法建立常设性突发事件综合协调机构的前提下，应充分尊重并下放现场指挥权，让一线工作人员能够根据现场情况灵活机动地调配物资和人力。
最后，就是确保信息发布和传递的及时准确。“这不仅有利于消除受灾群众的消极情绪，还有利于各部门之间进行良好的沟通和协调。”杨建顺说。
“突发事件尤其是自然灾害往往带有很大的偶然性，政府在应对时通常要慢一步，对此，人们应有所宽容，并积极参与应急预案及相关制度和机制的充实和完善，政民通力合作，及时、有效地应对突发事件。”杨建顺表示，经过去年冰冻灾害，政府在这方面已经前进了一大步。
“这种进步主要体现为组织体系更加健全，应急监测预警机制更加完善，应急预案更加完备。”姜明安说，应急法制也得到了进一步的加强，主要包括信息公开、行政登记、公众参与和个人权益保障方面的法律。
受访专家一致认为，从长期来看，政府的各种机制不断完善，观念不断更新，在应对突发事件方面正在不断走向成熟。
采访的最后，记者问易杨会不会担心今年也可能出现去年那样的困境。易杨表示不会，“我刚从长沙坐车回来，在高速公路上见到了工程车和道路养护人员，路况很好。听说有关部门盐的储备也很充足，这次政府应该是做好了准备了。”(记者杜晓）(来源：法制日报)
(责任编辑：张勇)
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