中国新闻周刊：政府应用财政民主化解财政困境

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　　政府要解决财政困境，避免危机发生，就必须采取一些有效的制度变革措施

　　在1月5日召开的全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人称，2009年将是财政十分困难的一年。在我们看来，如果处理不好，这种困难甚至可能变成危机。

　　原因非常简单。伴随着经济的急剧衰退，政府的财政收入自然急剧减少。这已经反映到统计数字中。尽管2008年全年全国财政收入总体增长较快，将突破6万亿元，增长19%左右。但是，财政收入增幅呈现明显的前高后低走势。7月份同比增长16.5%，8月份同比增长10.1%，9月份同比增长为3.1%，10月份同比增长降为负0.3%，11月份同比增长降为负3.1%。可以预料，至少今年上半年内，有可能还将延续这种快速下降态势。

　　另一方面，越是在经济衰退时期，政府要花钱的地方越多，财政支出压力会进一步加大。为应对经济衰退，各级政府出台了大量扩张性财政政策。在刺激经济的一些措施中，也包含了一些减税措施。同时，政府为了刺激消费，也为了应对经济衰退可能引发的社会危机，必须大幅度增加民生方面的投入。

　　上述两个趋势交叉，自然意味着政府可能面临收支失衡的局面。这其中，地方政府面临的压力可能更大。地方政府的税收本来就严重依赖正常税收之外的土地财政，而经济衰退首先会冲击到房地产市场，地方政府的大宗税源萎缩。同时，目前所进行的一些改革，比如燃油税改革，又会减少地方政府的正常税收收入。同时，大量应对衰退、解决民生的措施，实际上又是由地方政府出钱，至少需要地方政府配套。可以预料，地方政府的收支失衡局面将相当严重，甚至在某些地方有可能会酿成财政危机。

　　面对这种前景，政府可以有两条办法：第一条调整支出结构，减少某些不那么急需的开支，转用于急需的领域。目前的财政支出大体上可以划分为三大部分：行政管理、国防、司法等维持基础性社会秩序的国家基本开支，包括公共工程在内的建设性开支，教育、医疗、各种福利保障在内的民生开支。很显然，在目前的情势下，后两者将会扩大；司法之类的开支随着司法体制改革可能同样需要增加，只有行政管理大类中用于公务员的一般性开支是可以压缩的。

　　事实上，这方面也确实有很多水分可以挤出来。国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组引用的数字显示，2004年，全国公款吃喝3700亿元，公车消费3986亿、公款出境旅游性消费2400亿元。三项相加，超过一万亿。这是一个十分惊人的数字。如果说，在经济繁荣时期，公众与舆论或许尚可容忍政府官员稍许放纵地消费，那么在经济衰退、民众生活普遍艰难、低收入群体甚至生存维艰的时期，人们是不大可能继续容忍公务员大手大脚地消费的。最近几个月来，网络论坛对公务员的公费旅游、甚至个人消费异常敏感，就与此种心态有关。

　　已经有一些地方采取了调整支出结构的措施。比如，广东省已经决定，2009年省级单位实行公务购车和用车经费零增长、会议经费零增长、公务接待费用零增长、党政机关出国(境)经费预算零增长等“四个零增长”。

　　不过，更多的地方政府有没有足够的措施收缩用于政府部门的开支？毕竟，这些开支的受益者正是制定预算的行政部门自己。

　　政府还可以采取另一条办法：通过某些渠道筹措资金，比如，中央政府已经确定将会发行国债，甚至可能更进一步，中央政府将允许地方政府发行债券。然而，如何发行债券才是合理的？如何使用债券融资得到的收入？又如何偿还债券？没有人否认在目前经济形势下地方政府发行债券的必要性，但大多数专家也承认，目前地方政府发债的制度条件还远未成熟。

　　由此可以看出，不论是在给定的税收收入规模基础上调整开支结构，还是寻找新的政府收入来源，都还缺乏必要的制度性机制。简单地说，就是在目前的财政决策过程中，缺乏财政民主机制。目前的预算由行政部门单方面决定，民众无法直接或通过他们的代表参与决策。因此，财政支出就有可能没有反映社会的真正需求。同样是因为缺乏必要的民意约束，地方政府发行债券的冲动很可能不受节制，融资所得资金也未必能够妥善使用，从而有可能酿成严重的债务风险。

　　政府要解决财政困境，避免危机发生，就必须采取一些有效的制度变革措施。谢旭人在全国财政工作会议上表示，财政部门将在2009年大力推进财税制度改革。但是，仅由财政部门安排进行一些技术性改革，似乎是不够的。

　　当下中国的经济、社会、政治情势要求各方面更加大胆地推进财政民主制度建设。通过财政民主，可以更为合理地安排各级政府所获得的并不算少的收入；通过财政民主，政府也可以创造新的收入途径。同时，通过财政民主，政府更可以就刺激性财政政策和民生政策，作出更加合理的决策。