国家行政学院教授宋世明谈公务员问题

　　人民网2008年12月9日，国家行政学院教授、行政改革、公务员法等研究领域专宋世明以“如何提升《公务员法》执行力”为主题做客“人民议事厅”与网民交流。

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　　《公务员法》权威性不够

　　主持人:各位网友，上午好！这里是人民议事厅，今天我们非常荣幸请到了国家行政学院教授宋世明老师，今天请您谈一谈现在《公务员法》出台的背景和它的亮点。

　　宋世明:非常感谢有这样一个机会跟大家交流，有人说中国是公务员制度的故乡，但是中国公务员制度最早建立是1993年，美国建立公务员制度的时间是1883年，1993年建立公务员制度我对它有一个基本的评价，改革开放30年，如果把政治体制作为一个面，干部人事制度改革就是一条不断的线，公务员制度的建立和完善就是一个光彩夺目的点。1993年以来，也有这么几个问题解决的不太好，所以要出台《国家公务员暂行条例》。第一个问题，《公务员法》权威性不够，从1994年到2005年，政府机关当中本来应该必考的，没有经过必考。

　　第二，我们没有分类管理。美国联邦政府当中有1/8的公务员是科学家，美国的食品、药品监督管理局当中有1/3是科学家，这说明很多问题。其中一个很重要的问题，我们国家没有分类管理，没有为专业技术类公务员设定一个专门的类别，食品安全法律责任是很重要的，专业技术责任同样重要，因为它太专业了。

　　第三，从1993年到2005年这段时间，公务员的收入领域存在着突出的矛盾，我认为最大的部门就是同一级政府不同的部门公务员的收入不一样，这就是大家所熟知的工资不阳光的问题，过去都是一致的，所谓不一致的就是补贴，补贴要进一步规范是非常突出的问题。我以前讲课经常说一句出格的话，我觉得公务员必须吃皇粮。

　　主持人:为什么这么说呢？

　　宋世明:说得绝对一点，我经常打一个比喻，警察如果不吃皇粮，警察的经济收入如果不法定，警察就不是警察，警察就是土匪，如果军队不吃皇粮，军队就不是军队，军队就是军阀。所以，第三个问题，公务员收入分配领域存在着突出的矛盾必须解决，当然我们现在正在解决，在解决的过程当中，又出现了一些人们比较关心的问题，那是另当别论，这个问题是根本性的，公务员的工资必须法定化，不允许在基本工资之外，很多的部门，很多地方出台一些不符合法律要求的东西，所以，我是坚决支持中国各地政府搞的阳光工资，即阳光经济补贴。第四，解决公务员权利和义务失衡的现象。《公务员法》就是为了解决这四个问题，为什么要出台《公务员法》，有这三个方面的合力：第一，老百姓希望我们国家有一个服务更好的公务员队伍，这是对老百姓来说。第二，公务员也是公民，公务员实现保护自己的合法权益，实现自己的合法利益，也是正当的，有关正当部门通过《公务员法》完善公务员的管理，这也无可厚非，为什么要出台《公务员法》呢？塑造公务员的公共精神，是公务员的价值定位。

　　《公务员法》存在诸多亮点

　　主持人:现在《公务员法》的亮点？

　　宋世明:不同的人有不同的概括，我概括为三点：

　　第一、开启了分类管理。在政治层面，把整个公务员队伍分为领导成员和非领导成员，这个我期望广大的学术界，社会各界高度关注这个问题，为什么要区分这两类？中国公务员的权力来自两个，一个是选任制，一个是委任制，

　　第二，权力的接受者必须对权力的来源负责，选任制公务员应该对选民负责，委任制对委任部门负责。比如说现在《公务员法》出台的一个配套法规，有一部分领导成员实行任期制，委任制公务员就没有这个麻烦，这是在政治层面。

　　在管理层面，《公务员法》明确点名了，把中国的公务员分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别，我理解《公务员法》明确点了四类：一、综合管理类，二、专业技术类、三、行政执法类、四、法官检察官类，这个类别的划分是在微观管理层面，不是在政治层面，这跟过去相比是一个大的变化，但是给人的感觉方向已经指明，坚冰尚未打破。

　　第三、创设了职位聘任制。这个是过去没有的，从历史来看，绝大部分国家在建立公务员制度之后，相当一段时间公务员都是常任制，现在来统计，世界上绝大部分国家的公务员制度也是常任制，这个制度容易带来一个弊端，就是公务员难以退出的问题。美国有一个专家，描述美国的公务员制度，说美国的公务员就像钢铁里的一个钉子，拔出来艰难，怎么让它不艰难呢？创设职位聘任制，这样可以解决一些专业化程度比较高的职位，也可以在一定意义上解决一个弹性的问题，能进能出。

　　《公务员法》对公务员的范围作了明确规定

　　主持人:谢谢宋老师。我们老百姓觉得公务员一般是指在政府部门工作的人员，新的《公务员法》有没有对公务员的范围做一下规定，哪些人是属于管理范围内的？

　　宋世明:你这个问题提的特别好，《公务员法》当然有规定了，到底谁是中国内地的公务员，《公务员法》第二条给出了三条标准：第一条，职能标准。第二条编制标准，纳入国家行政编制。第三条，财政标准，是国家财政负担工资福利。同时符合这三大标准的工作人员，才属于中国内地的公务员，具体来说这些公务员分布在七大类型的机关里面，比如说一是中国共产党的机关，二是人大机关，三是行政机关，四是政协机关，五检查机关，六民主党派机关等。这三条标准同时重要，但是最重要的是纳入国家行政编制。你比如说公立大学，也是履行公职，公共教育嘛，它没有纳入国家编制。

　　现实生活当中有一部分同志，可能存在这样的误解，工青妇是不是公务员，根据公务员法的第二条，他们不是公务员，我们公务员有关法规说的非常清楚，参照单位的相关人员，不得实行企事业单位的工资、奖金等管理制度，参照管理的身份不能变。规范公务员的管理是《公务员法》出台的头等目的，这个地方稍微区分一下。

　　《公务员法》是一部框架法

　　主持人:刚才您也谈到《公务员法》的配套法规，比如说公务员的考核规定，您觉得怎么去看待《公务员法》的配套法规呢？

　　宋世明:您刚才提的这个问题也是我想跟大家交流的问题，《公务员法》官方的说法是一部带有总章程性质的法律，用我的话来说，《公务员法》就是一部框架法，它规定了公务员管理的基本的框架和主要的制度，要把公务员制度真正落到实处，必须依赖依靠配套法规，才能把它落地生根。所以说，研究中国公务员制度，不研究公务员的配套法规，那是无的放矢。

　　最近我在新闻媒体上也发现，大家好像对《公务员法》的配套法规特别特别关心，好像有很多感兴趣的问题。我表达这么三种看法：

　　第一，《公务员法》的配套法规从2006年1月1号《公务员法》实施以来，就已经开始陆续制定了，到目前为止已经有14个了。所以说，不像有的新闻媒体说的最近才出台《公务员法》的配套法规，那就不符合事物的本来面目了。比如说行政机关公务员处分条例，实施时间是2007年1月1号。再比如说公务员的录用规定是07年的11月6号。公务员的职务任免2008年2月29日已经实施了。

　　第二，依靠《公务员法》的配套法规，推行规范管理就是一种进步，千万不要特别追求一些轰动性的效应，换句话说，不要老是在期望、追求、盼望，某一个法规有一个惊天动地的突破，规范就是一种进步。比如有的新闻媒体说要重奖公务员，还有什么招商引资，这个不用讨论，根据《公务员法》，根据公务员的奖励规定它就不合法，再合理也不合法，要么不依法行政，要依法行政它就不合法，这个公务员奖励规定说的特别清楚，公务员奖励坚持精神奖励和物质奖励相结合，以精神奖励为主。通过招商引资，在招商引资方面奖励公务员，《公务员法》从来没有规定，这就不规范嘛。说什么重大的突破规定，我也特别有感触，最近好多新闻媒体给我打电话，说有重大突破，我说什么重大突破，说公务员考核两年不称职的就要辞退，说你有什么看法，我真是无言以对，这个规定是1993年《国家公务员暂行条例》实施以来，就已经实施了，也就是说已经实施15年了，如果咱抱着这样一个心态就容易失望，一看怎么还是一般的规定，那个一般的规定把它实施到底，执行到底就不一般。这是我的第二种看法，规范管理就是一种进步，不一定追求有重大突破。

　　第三，要提高规则的执行力。现在新闻媒体上说，哪个哪个地方又有用人不正之风了，哪个哪个地方又买官卖官了，哪家法律规定必须买官卖官，从《公务员法》到《公务员职务任免与职务升降规定》从来规定这些行为是非法的。如，《公务员职务任免与职务升降规定》，第三十条规定，“在公务员的职务任免与职务升降工作中，不得有下列行为：超编制、超职数、超机构规格或者自设职位任用与晋升公务员职务”,第三十一条规定“对违反本规定作出的决定，由有关机关予以纠正，并按规定对主要责任人以及其他直接责任人进行处理，触犯法律的，依法处理。”

　　所以说《公务员法》既然规范就是进步，我们要扎扎实实提高规范的执行力，如果个别人不执行怎么办？我们要利用新闻媒体的监督力量推动这些规则把它实施。我这个地方有一个建议，今后如果方方面面加大这方面监督的时候，我愿意跟大家一道说这个现象好像是不合理，好像不合法，好像又不合情，好，我们最好把他的触犯法律依据在网上公布出来，这样引起大家国家规范的关注，有力有节推动《公务员法》的实施。

　　公务员管理尚不规范

　　主持人:前一段时间在网上有不少网友指出，在某地有很多副市长达到了20个之多，这种现象被网友暴光的也不在少数？

　　宋世明:您这个问题提得特别好，我第一个方面跟您说了规范管理就是一种进步，第二个是要提高执行力，您刚才提出说有一些地方政府副职设置过多，我也特别关心这个问题。我真是查了一些资料，也问了一些专门从事法律的专家，我非常遗憾地告诉你，我们现行的法律当中没有关于政府副职职数的明确规定，真的非常遗憾。

　　主持人:这应该也是有待完善的地方。

　　宋世明:这就是不规范，既然老百姓广泛关注，地方政府陷入社会舆论的漩涡之中，副职超编上级部门也不回应，为什么不回应？当然是多方面的解释，如果有一个法律规定的话他就必须回应，因为现在没有嘛，既然老百姓提出这个问题来了，我们的政府是人民的政府，就应该把这个问题进一步完善。所以说，再次证明了关于《公务员法》配套法规，第一，规范就是一种进步，第二，有了规范你要提升它的执行力。第三，《公务员法》的配套法规，根据我初步的研究和学习，我觉得里面还是有一些突破的。不要一味奢求有很重大的突破，当然有了突破我们还是很高兴的。

　　主持人:有哪些现实的突破呢？

　　宋世明:比如说行政机关公务员处分条例在严格公务员纪律方面有三大突破，这是是我特别关注的，我不知道网友们关注没有，《行政机关公务员处分条例》我没有记错的话，第一个突破是公务员依法被判处刑事处罚的，一律给予开除处分。比如说张三，张三被判刑了，服刑了，服刑期满出来了，一查自己的履历，你没有开除我呀，我现在没有任何社会保险，他可能再到原单位去提出什么要求，你很难说他不合理，你也很难说他合理，当然个人有个人的看法。现在就好了，这个地方通过法律提醒公务员，还是应该洁身自好。

　　第二，对于已经退休公务员的违纪行为有了新的规定。这是一个突破，因为中国现在处于社会的转型期，各种事情都容易出现，现在的违纪行为具有高度的隐蔽性。有一种现象，我不知道当说不当说，有的个别领导就说我在位子上你就不敢查我，是的，也许存在这样一种现象，你说怎么着，但是你总有退休那一天吧，根据《行政公务员处分条例》他已经退休了，就不再给予处分了，但是退休之前，根据他的违纪行为，如果他应该受到警告，撤职，开除处分的，公务员的行政处分有六种形式，后三种最严厉，降级、撤职、开除，他应该按照这个来执行。

　　第三，对公务员的道义责任做了一个进一步的明确，有兴趣的网友可以关注一下《行政机关公务员处分条例》的第29条，我这个地方只提醒一点，前一段社会上高度关注的行政机关的公务员包养情人的只有两种处理办法，一是撤职，二是开除。我如果没有说错的话，一般的老百姓如果包养情人，好像是目前的法律没有规定，它是一个道德问题，一个老百姓包养情人当然不存在撤职和开除的问题，对他怎么处理相关的法律目前我没查到。

　　主持人:对公务员是不一样的。

　　宋世明:是一种道义责任，如果广大网友感兴趣的话，可以查一下《行政机关公务员法处分条例》第29条可以给我们更多的启示。　主持人:近几年，我们报纸上看到很多领导主动引咎辞职的事情，这是不是意味着《公务员法》对公务员的责任有一些比较明确的规定呢？

　　宋世明:我非常感谢您提出这个问题，谁是中国的公务员，从学术上判断，我有三句话：第一，公务员应该是法律的仆人。第二，公务员是执行国家公务的仆人。第三，公务员在中国公民当中，他是管理和服务多数人的少数人。这一点千万要注意，非常重要。他是为老百姓服务的，但是说来说去改变不了一个基本的事实，他是处于管理地位的，对多数人进行管理的少数人。换句话说，他是管理和服务多数人的少数人。所以，对公务员的责任必须有清晰而明确的界定。

　　根据中国的《公务员法》以及配套法规，公务员的责任分为四种，这四种责任涉及到你刚才说的引咎辞职的问题。第一种责任是道义责任。一般老百姓见死不救，好像社会上也没有什么办法，公务员不能见死不救。公务员见死不救会有什么样的责任，处分机关具体问题具体分析，公务员见死不救必须付出代价，如果是一个老百姓见死不救，好像没有什么办法。包养情人的问题是道义责任，道义责任越来越清晰，当然国外有些国家，制定了《公务员伦理法》，我们现在还没有发展到那个阶段，总有一天我们会发展到那个阶段，公务员必须遵守社会公德，这是法律化。第二个责任是纪律责任。承担责任的形式就是降级、撤职、开除。我们过去经常叫行政责任，《公务员法》明确了叫纪律责任。第三个责任是法律责任。你看道义责任和纪律责任是由任免机关决定，法律责任必须是国家司法机关，依靠国家强制力来追究，所有的公务员必须承担这三种责任。只要你是中国内地的公务员你必须承担这三种责任。但是请大家千万注意，在中国，根据中国《公务员法》，中国公务员当中的领导成员必须承担政治责任，他承担政治责任的形式是引咎辞职和责令辞职，法律依据是《公务员法》82条第三款，“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”跟其它两个责任相比，政治责任有独特的特点，这个责任有连带责任性的。比如说最近三鹿奶粉事件，引咎辞职的不在少数。　据我所知，这些引咎辞职的领导，他们没有直接去参与奶粉的掺假事件，他们没有直接做过这个事情，但是他们承担了责任，是一种连带性的，非直接的责任。我过去讲课当中经常用一句话，什么叫政治责任呢？政治责任就是对中国的领导成员来说，闲在家中坐，祸从天上，就叫政治责任，这是我们依法治国，依法行政的必然要求，这也是中国内地的公务员应该承担的一种压力。关于引咎辞职，还有一些可以继续完善的地方，但是我们应该肯定的就是引咎辞职是一个好的制度规定，老百姓是欢迎的，既然老百姓欢迎，法律上也有依据，也相对比较合理，所以说它的基本导向，我们不是挑它的刺，我们是继续完善引咎辞职这种政治责任的方式。

　　公务员热是好事

　　主持人:您刚才说公务员是少数人对大多数人进行管理和服务的群体，现在我们可以看到，公务员报考人数每年递增的趋势进行着，2009年公务员报考人数首次突破了百万大关，现在看来，人们一方面抨击公务员制度种种不合理之处，但是另一方面，越来越多的人想要进入公务员的队伍，您对这个现象是怎么看的？

　　宋世明:我在社会上听到一个说法，说公务员这个职业就像臭豆腐一样，闻起来臭吃起来香，当然这是笑谈，有夸张的成分，怎么能说公务员是臭豆腐呢。

　　你刚才这个问题我也在琢磨，因为我也在学习《公务员法》，我也在满腔热情地关注着《公务员法》的实施。我的基本观点是三点：第一，目前公务员报考热确实已经热了，但是没有充分的证据表明，报考公务员热就是体现了人们对权力的追求和腐败的向往。第二，报考公务员热也没有充分的证据表明就是把大批的优秀人才拉往官场，集体销毁。有人说不得了，有一个职位是4000：1，2006年最多的一个职位报考的是1600人，2009年公务员报考，有一个职位最多是报了4000个人，大批的优秀人才还是在社会的各行各业，就是把大批的优秀人才拉往官场，集体销毁，有点危言耸听。第三，报考公务员热也不能说减少了创造财富的精英。有的人说报考公务员说大家都去分蛋糕了，不去做蛋糕了。我觉得还是应该理性看待。

　　公务员热我倒有点高兴，公务员热恰恰说明公务员公共职位的开放性已经得到了社会的公认，现在大家都以改革开放30年为题，总结过去的经验，吸取教训，有各种论坛，但是我听来听去，现在反对公务员制度的人很少，很少听到有人说改革开放30年，中国搞公务员制度搞错了，特别是凡进必考，大家高度公认，过去有一个公理式的定论，叫卷子总比条子好，你这个党政机关要招聘公务员，我就报考公务员，我何错之有，你要招考，我要报考，你何必用那么大的篇幅说公务员报考热迎来了什么什么思考，你要招，我要报，一种是考上，第二种是考不上。

　　当今这个时代，像范进那样用一生的精力的报考者非常罕见了，所以还是给报考者一个宽松的空间。另外，大家与其那么关心公务员的报考热不如关心一下还有哪些部门，还有哪些地方破坏公务员报考，如果媒体对这个问题加以关注的话，会更好推动公务员制度的完善。

　　公务员制度的完善任重道远

　　主持人:您最后提到公务员制度的完善，您觉得目前来说，从完善这个角度来说，还有哪些空间值得我们去做呢？

　　宋世明:公务员制度的完善任重道远，他绝对不是一年两年三年就完美无缺了，我如果没有记错的话，美国公务员法从1883年通过到美国公务员法实施于美国联邦政府的每一个角落是用了30年到40年的时间，当然我们最好不要用那么长时间，因为我们是后来建立公务员制度的国家，可以吸取其它国家的经验和教训，我刚才举美国的例子，不是说我们再等30年、40年，不是这个意思。总体看，公务员制度的完善任重道远，还是应该准备打持久战。这是我的一个总体看法。

　　您刚才问我的问题，还有哪些可以完善的空间，我说一点具体的：第一，我觉得公务员录用考试制度还有完善的空间。根据我的观察和体验，公务员的笔试制度已经相当完美了，但是公务员的面试是不是还可以再规范一点。我相信有过公务员考试经历的网友会有更深的体会，现在笔试基本完成，面试还没展开，我觉得就在这个关口是不是稍加注意一点，我这个话不是说都有问题，但是个别部门，个别环节上是有问题的。它有规范嘛，规范是一种进步，既然规范是一种进步就规范呗。

　　第二，引咎辞职还有完善的空间。现在我看社会各界特别关心这个问题，比如说，在引咎辞职这个方面，行政首长引咎辞职了，一级地方党委的负责人，就是书记是不是引咎辞职，因为书记现在也是公务员，我看这个社会各界也非常关心，在法律上我们必须把它说清楚，不说清楚的话，容易引起误解。实际上这是引咎辞职的适应情形已经把它细化，具有可操作性，既然是一个好制度，我们把好事进行到底。

　　另外，我看社会还关心另外一个问题，是不是引咎辞职的领导成员可以过一段时间之后东山再起呀，我查了一个党内的规定，说是引咎辞职的领导干部一年之后可以重新任职，就这么一个条件，一年可以重新任职，是不是也可以不重新任职呀，如果只有这个条件的话，那我就有一个疑问，引咎辞职的价值何在？这个地方引起民愤，换一个地方异地任职东山再起，这个说不太通。现在人民群众比较关心这个问题，干脆就把得明晰化，完善化，具有可操作化不是可以更好吗。所以，《公务员法》的实施，公务员制度的完善是一个任重而道远的过程，现在大家都比较关心，例子也比较多，热点也比较多。我有一个基本的信念，咬紧牙关将《公务员法》实施到底，我记得有一个名人说过这么一段话，特别适合我们《公务员法》实施的状况，“没有什么事情比新制度的执行更加困难，没有什么事情比新制度的成功更加令人怀疑，没有什么事情比新制度的管理更加危险，”从《公务员法》到《公务员法》的配套法规应该属于新制度，为什么新制度的实施就这么艰难呢？“是因为那些旧制度的受益者都会把新制度的提出者看作是他们的敌人，而那些可能从新制度中受益的人，只会给他们以冷漠的支持。”是这个样子，已经获得好处的人，你这个新制度不能影响我的利益，在这种环境之下，我们应该咬紧牙关，理性的，沉下心来，把《公务员法》的实施进行到底，把好事进行到底，把好事做到底，这是我的一个基本的信念。感谢你。