《政府信息公开条例》已经实施7个月，对于监督行政机关依法行政，保护公民法人知情权，预防和减少腐败都发挥了一定作用。由于信息公开制度将公众参与、现代科学技术、舆论监督，以及政府的自律有效结合起来，能够充分调动社会公众的参与热情，调动包括媒体在内的社会各界力量，且为公众乐于接受，因而成为最具活力、最有发展前景的一项法律制度，很可能会成为整个行政领域进一步法治化的加速器。
但是，《政府信息公开条例》实施的效果并不是很明显。
原因很复杂，一方面，政府主动公开的信息总量有限。据了解，截止至2008年9月初，北京市主动公开的信息有24万条，但政府制作、收集、获得的信息却数以百万计。而且政府主动公开的部分信息，也并非公众感兴趣的内容。另一方面，申请公开信息的数量不足，公众向北京市两级政府申请信息公开的数量只有1080条，得到满足的只有50.8%，有17%的申请人被告知信息不存在；21.3%的申请人被告知所申请的信息并非由本行政机关掌握；另外有5.7%的申请人被要求补正手续；明确告知申请人不予公开的有4.5%，不一而足。因申请政府信息引发的复议案件只有7件，诉讼案件只有3件。原本一个极富活力的制度在实施的初期就遭遇了“玻璃门”：看着很透明，就是进不去，令人感到困惑。
为什么《政府信息公开条例》实施的效果不理想？最主要的原因在于行政机关的不适应。具体包括：
首先，熟悉该法规的一般民众还不够多，真正利用法规提出公开要求的人也十分有限。随着信息公开制度的普及和宣传，政府主动公开信息的数量和申请公开信息的数量都会逐渐增多。
其次，信息公开制度还存在不够完善的地方。一是免于信息公开的条款过于模糊，容易被行政机关以各种解释利用之。比如在北京1080件申请信息公开的统计中，很多都是行政机关以信息不存在为由，拒绝公开信息，或者行政机关告知申请人公开的信息不由本机关掌握，要求去找其他机关索要。有一些情况可能是信息真的不存在，比如档案丢失、资料毁损，或者是根本不存在此类信息。但是更多的情况可能在于目前公开有难处：担心一旦公开，可能会导致其他不良后果，社会效果可能不好。特别是《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》规定“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。”由于法律及政策对申请公开的条件以及公共安全等标准规定得比较含糊和宽泛，很难判定公开与不公开之间的限度。
三是法规没有区分申请信息公开的商业和非商业用途，导致行政机关信息公开成本太高，很多机关在人员经费上还没有作好充分准备。比如，有申请人要求规划局提供本市1千多个在建工程的规划许可证以及所附的资料。如果真的公开这些信息，几万页纸都无法满足要求，而法律规定政府只能收取检索复制和邮寄费用，且不说检索审查的费用没法准确计算，公开这类信息需要行政机关去重新收集、制作、整理，自然又有其他花费。当然，还有些人提出的公开要求过于不合理。
四是信息公开的义务机关和法律责任也缺乏明确的划分。有一些行政机关掌握了其他机关的信息，比如规划委若要公布规划许可证的话，实际上等于公布了环保、质检、土地等各个方面的信息，它有没有义务和权限公布这些信息？它如果拒绝公开或者公布错了，责任由谁承担？公布信息的准确完整性以及审查责任在谁？由谁来保证？这都是必须考虑的细节问题，而且，恰恰由于是细节问题，才必须重视。
五是对于申请相对人，目前的行政复议和行政诉讼保护力度不够。尽管《政府信息公开条例》的第33条允许公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但信息公开条例实施以来，由于申请信息公开遭到拒绝而提起行政复议和诉讼的案件并没有大幅度增长，根本原因在于行政复议机关和法院并未按照规定开放地受理此类案件，即使受理了一部分案件，也未能给予足够的法律保护，很多当事人付出巨大成本但没有得到满意结果。。
如何破解信息公开的难题？除了加大宣传普及该项法规的力度外，更重要的是及时总结法规实施中的经验教训，细化法规的相关规定，澄清模糊认识，将不予公开的情形做更为详尽的列举。还应区分申请信息公开的不同情形，按照商业和非商业用途确定收费标准。政府在信息公开方面要舍得花钱，不仅要设立负责信息公开的专门机构，配备专门的人员，还要保障相关的信息公开经费，不要让信息公开成为行政机关的额外负担，更不能将信息公开变成可有可无的工作。尤其要注重司法保护，降低司法成本，鼓励相对人通过司法途径监督信息公开，切实保障自身的知情权。
(作者系中国政法大学教授)
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