西安城管告别“借法执法”窘境 有“终极武器”

图为某地城管执法后，路人帮卖瓜小贩收拾残局资料图片

　　1月7日，西安市人大常委会公布《西安市城市管理综合行政执法条例》。西安市城市管理综合行政执法的管理体制、管理职责、执法规范、执法监督和法律责任就此得到明晰和界定。

　　“以前我们一直是"借法执法"，所有的执法依据都是原管理部门的法规、规章，城管执法的严肃性和权威性大打折扣。”西安市政府副秘书长、市城管执法局局长张建政说：“这部条例的出台，有望解决上述尴尬。”

　　城管执的哪部法

　　至今，还没有一部全国性的城市管理综合行政执法的法律法规。城管执法职能、范围、手段等不够明确，管什么、管多少没有具体的法律依据。

　　城管执法者长期“借法执法”，执法合法性屡受争议，加之执法主体的混乱、执法程序的“随意”等，导致城管在政府各部门的社会舆论评价中常处末流。

　　2008年初的全国两会上，曾有30多名人大代表联名提出议案，呼吁加快为城管立法的步伐，制定城管执法的专门法律。

　　西安市人大常委会秘书长来西京表示，西安的这一条例是一部规范城市管理综合行政执法，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高城市管理水平的地方性法规。可以从源头上解决城市行政管理中长期存在的多头执法、交叉执法、重复处罚等问题。

　　这是西安市城市管理领域一件具有里程碑意义的大事，它标志着城市管理执法队伍实现了职能法定化，依法管理有了充分依据。

　　在西安之前，深圳、北京等5个城市也已出台同类地方性法规。

　　在“无法”的日子里

　　本身无“法”可施，但偌大一个城市需要管理，对城管执法局而言，注定要从夹缝中寻找出路。西安城管提出“城管执法就是服务，城管执法就要服务，城管执法必须服务”的理念，努力趟出自己的路子来。

　　家住西安市西北一路的残疾人马仁义，从西安城管执法局领到了“残疾人便民服务点”的标志牌和服务卡，从此他的自行车修理摊不用再与城管“捉迷藏”。马仁义高兴地说：“我搞自行车修理十来年了，可是一直"名不正言不顺"，我的摊子老是被城管撵来撵去。现在开始，我持证修车，总算合法化了。”

　　西安市共有残疾人34万多人，其中不少人多年来依靠自己的小手艺谋生，但往往要“占道经营”。2008年冬，为鼓励和方便残疾人靠手艺谋生，西安市城管执法局等部门为150个“残疾人便民服务点”授牌，允许他们在划定范围的道路旁从事修鞋、修伞、修自行车、配钥匙等服务。

　　对以“谋生”为主的城市困难群体，西安城管积极协调为他们办理低保，或在市场内设立专用免费摊位，引导摊贩入室进店规范经营；每年农历大年初一至十五，尊重中华民族传统习俗，在城区不影响交通的路段定点设置临时灯笼市场；瓜果成熟期，在城市三类道路和居民区设立农产品专用销售点和瓜果蔬菜市场，并对100名特困行政相对人进行行政资助……凡此种种，皆被誉为“西安经验”。

　　 给城管套上“紧箍咒”

　　不只西安，在其他城市的巷道，城管和流动摊贩之间的“猫鼠游戏”大行其道，撕拉，推扯，谩骂，号哭，……

　　一方是强势执法人员，一方是弱势小摊小贩，一方要执法，一方要生存，西安《条例》将如何平衡其间利益？

　　记者注意到，《条例》出现对小商贩的保护性条款，“不得以罚款作为经费来源和创收途径，不得以罚款指标作为考核依据。不实施查封、扣押措施可以达到目的的，不得实施查封、扣押措施。”这将促使执法部门在执法活动中尽量减少对当事人造成损害。

　　《条例》规定，如果不及时实施查封、扣押，可能影响到公众利益或者案件查处的，经城管执法部门负责人同意，可以先行实施查封、扣押，但应当在24小时内补办查封、扣押的批准手续。

　　《条例》有针对性地给城管部门和人员定了一些约束。如：对于经调查核实没有违法行为或者不再需要查封、扣押的，在作出处理决定后应当立即解除查封、扣押，返还财物；易腐烂、变质的物品已被拍卖或者变卖的，应当返还全部价款。因违反规定变卖或者未及时变卖造成当事人财产损失的，当事人有权要求赔偿或者补偿。

　　在作出行政处罚决定前，执法部门应告知当事人处罚的事实、理由、依据和依法享有的权利。当事人有权陈述、申辩，对于事实或证据，执法部门要采纳，不得因为当事人申辩而加重处罚。凡符合听证条件且当事人要求听证的，应组织听证；若当事人对处罚不服，可申请行政复议或提起行政诉讼。

　　《条例》明确了城管执法部门是城市管理综合行政执法的行政主管部门，建设、规划、市政、市容园林、环境保护、工商、民政、公安等有关部门，按照各自职责分工，共同做好城市管理综合行政执法工作。

　　《条例》对城管执法部门的职责范围进行了明晰：对于违反城乡规划和建筑市场管理的行为，在人行道违法停放机动车辆的行为，违反城市绿化管理规定的行为，违反城市市容和环境卫生管理规定的行为等8类行为，城管执法部门可行使城市管理职权。

　　“《条例》让城管在执法过程中有法可依，也可以避免被质疑。”西安市城管执法局局长张建政举例说，以往的监察条例并未规定城管在执法中没收了物品之后怎样处置，因此城管在很多时候便被质疑到底有没有权没收小摊小贩的物品，也常常为暂扣物品如何处置而苦恼。而此次《条例》规定，解除登记查封、扣押的物品、工具无人认领的，无法通知当事人的，应当发布公告通知。超过公告规定期限60日以上未领取的，按无主物处理，上缴国库。

　　条例执行的“终极武器”

　　《条例》出台，西安城管可以理直气壮地依法行政，那么对于老百姓又意味着什么？

　　“我们不会把《条例》作为一把：尚方宝剑，乱砍乱抡。”张建政局长坦陈，“城管执法不容易，涉及不同人群、部门，情况纷繁多样，为此西安城管长期坚持疏导与治理相结合，治本与治标相结合，教育与处罚相结合的原则，能不罚，尽量不罚。”

　　城管执法人员还有一个重要任务：要将执法条例编印成手册，执法者要走进机关、学校、企业，提高市民懂法守法意识。

　　张建政表示：城管执法的一切都将建立在普及法律的基层上，惩罚少数，教育大多数。一切都是为了让城市管理更加和谐。

　　“普法是《条例》得以执行的"终极武器"。”张建政说。(记者 台建林)(来源：法制日报)