2009年中国就业形势及对策建议

　　2009年中国就业形势及对策建议

　　杨宜勇，国家发展和改革委员会社会发展研究所所长、研究员、博士生导师；池振合，中国人民大学公共管理学院博士研究生。

　　摘要：初步预测到2008年底，全国累计实现城镇新增就业人员1200万人，为全年目标任务的120%；下岗失业人员再就业人数554万人，为全年目标任务的110%；就业困难人员实现就业130万人，为全年目标任务的130%；全国城镇登记失业人员845万人左右，城镇登记失业率仍然为4.0%。

由于2009年经济增长速度下滑，导致就业形势更加严峻，我们必须一方面注意努力增加就业岗位的数量，鼓励创业活动，以防止经济减速期失业人员的过快增长；另一方面要注意保障就业岗位的质量不恶化，确保最低工资标准、加班薪酬管理、职业安全和基本社会保险能够兑现。

　　关键词：就业 失业人员再就业 登记失业率

　　一 形势分析

　　1.总体就业形势

　　2008年以来，各地、各部门围绕中央确定的目标任务，认真贯彻落实《就业促进法》和《国务院关于做好促进就业工作的通知》（国发［2008］5号）精神，进一步落实积极的就业政策,大力开展就业扶持，充分发挥政策扶持劳动者就业、创业和鼓励企业吸纳就业的效力，就业再就业工作取得新的进展。1~6月，全国累计实现城镇新增就业人员640万人，为全年目标任务1000万人的64%；下岗失业人员再就业人数282万人，为全年目标任务500万人的56%；就业困难人员实现就业77万人，为全年目标任务100万人的77%。截至6月底，全国城镇登记失业人员为835万人，城镇登记失业率为4.0%。

　　2008年上半年GDP增长10.4%,预计下半年增长9.6%以上,这样2008年全年经济增长可以保持10%左右。根据投资和经济增长速度决定就业增长的理论进行预测,到2008年底，全国累计实现城镇新增就业人员1200万人，为全年目标任务的120%；下岗失业人员再就业554万人，为全年目标任务的110%；就业困难人员实现就业130万人，为全年目标任务的130%。预计截至2008年12月底，全国城镇登记失业人员在845万人左右，城镇登记失业率仍然为4.0%。

　　2.全面客观看待《劳动合同法》对微观经济和就业的影响

　　与年初《劳动合同法》推行时有些企业的叫嚷和地方政府的恐慌相比，《劳动合同法》对经济增长和就业的影响远没有当初担心的那么大，各项就业工作指标完成得不错，原因是多方面的：一是企业对各种因素造成的生产成本上升有一定的承受能力，1~8月份人民币兑美元汇率上升了6%。2008年1月1日前，我国现行内、外资企业所得税税率虽均为33％，但在实施中，为吸引外资、发展经济，各地对外资企业采取了有别于内资企业的税收政策，内资企业平均实际税赋为25％左右，外资企业平均实际税赋为15％左右，内资企业高于外资企业近10个百分点。《中华人民共和国企业所得税法》规定内、外资企业所得税税率统一为25％。有专家说《劳动合同法》推行将使人工成本费用上升20%。国际资源和能源价格高企，如国际石油价格曾高达140多美元/桶，铁矿石价格2008年最高时比上年涨了85%。二是过去几年包括2008年劳动就业工作指标一般定得比上年执行结果偏低20%。三是上述各种不利因素对就业的影响要在2008年年底和2009年年初才能充分显现。

　　3.高度重视小额担保贷款额度问题

　　中国人民银行、财政部、人力资源和社会保障部联合发布《关于进一步改进小额担保贷款积极推动创业促就业的通知》规定，经办金融机构对个人新发放的小额担保贷款最高额度由2万元提高到5万元，对符合条件的劳动密集型小企业的小额担保贷款最高额度由不超过100万元提高到不超过200万元。对符合条件的人员合伙经营和组织起来就业的，经办金融机构可适当扩大贷款规模。对持有“再就业优惠证”的下岗失业人员以及自谋职业的退役军人申请小额担保贷款并从事微利项目的，由财政全额贴息，也就是说不用支付利息；其他城镇登记失业人员、大中专毕业生和被征地农民申请小额担保贷款并从事微利项目的，由财政给予50%的贴息，也就是说只要付一半的利息。

　　但是在2008年9月3日召开的全国政协专题协商会上，全国政协常委、民建中央副主席马培华指出，据调查，目前在农村几千元的资金已经很难创业。根据浙江民间创业的调查，新创业往往需要投入创业资本达10万元以上。2008年申请小额贷款的人群范围在不断扩大，有些地方已经将可申请贷款人员扩展到高校毕业生、城镇复转军人、残疾人、返乡创业农民工、失地农民等，但可贷款规模还普遍较“小”。除个别地区的小额贷款额度多于5万元外，其他大部分地区的贷款额度都在5万元以下。在一些欠发达地区的农村，由于金融服务不到位，即使5万元以下的“小”贷款农民也很难申请到。

　　拿5万元的小额贷款在经济发展水平不一样的地区对创业者的帮扶力度显然是不同的。在那些经济较好的地区，5万元可能只是所需创业资金的1/2，甚至更少。创业如此，中小企业的发展也是如此。最近就有媒体报道，珠三角等地方的一些企业主表示，即使政府2008年对小额担保贷款从利率和额度上进行了调整，对劳动密集型企业作了进一步扶持，但对治疗当地中小企业的“金融贫血”起到的作用也不会太大。肖青：《让小额贷款切实起到促进创业作用》，2008年9月9日《中国劳动保障报》。

　　4.大学毕业生就业依然比较困难

　　进入21世纪，我国高校毕业生每年呈现大规模攀升的发展趋势。2000年全国高校毕业生总人数为107万人，2001年全国高校毕业生总人数为115万人，2002年全国高校毕业生总人数为145万人，2003年全国高校毕业生总人数为212.2万人，2004年全国高校毕业生总人数为280万人，2005年全国高校毕业生总人数为335万人，2006年全国高校毕业生总人数为413万人，2007年全国高校毕业生总人数为495万人，2008年全国高校毕业生总人数为550万人。2008年教育部、人力资源和社会保障部更加注重高校毕业生就业信息服务，力求为高校毕业生提供更多更广的就业信息，于6月20~26日联合举办了“全国高校毕业生就业网络联盟夏季联合招聘周”活动。教育部、人力资源和社会保障部分别设立网络招聘会分会场，以不同方式发布招聘信息并提供相关就业免费服务。

　　随着高校逐年扩招，大学毕业生数量越来越多，而公共部门对大学生的新增需求越来越少，大学生求职成功的机会相对而言可能越来越小，大学毕业生的初次就业率基本上一次性由过去的90%跌落到65%左右。2000年7月全国高校毕业生就业率为65%，2001年7月全国高校毕业生就业率为70%，2002年7月全国高校毕业生就业率为65%，2003年9月全国高校毕业生就业率为70%，2004年9月全国高校毕业生就业率为73%，2005年9月全国高校毕业生就业率为72.6%，2006年9月全国高校毕业生就业率为62%，2007年7月全国高校毕业生就业率为60%。2008年65%左右的就业率基本稳定，要想使高校毕业生就业率明显提高，必须认真分析高校毕业生就业难的深层原因，有的放矢，进行综合治理。

　　5.高度关注“5·12”汶川地震后灾区就业问题

　　“5·12”汶川地震发生后，人力资源和社会保障部门积极支持灾区解决好受灾企业恢复生产和灾后重建工作中的就业和社会保障等方面的问题，重点是要积极开展就业援助，为受灾群众提供就业岗位，千方百计地保障受灾企业职工的基本生活，切实落实各项社会保障待遇。各级人事、劳动保障部门要根据恢复重建对口支援方案的统一要求，把就业援助作为对口支援的重要内容，明确将劳务输出对接、技工学校培训援助、就业服务机构和社会保险经办机构重建等内容纳入对口支援方案，调动人力、物力、财力、智力等多种力量，精心组织，统筹安排，有序开展。一方面有组织开展劳务输出，鼓励非受灾地区企业到受灾地区招工；另一方面结合抗震救灾和生产自救，积极组织开发就业岗位，结合恢复重建，鼓励企业稳定和扩大就业，鼓励劳动者自谋职业、自主创业。

　　随后，人力资源和社会保障部、财政部联合发布《关于汶川地震灾后恢复重建对口就业援助有关政策的通知》，按照《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》（国发〔2008〕21号）要求，明确了汶川地震灾后恢复重建对口就业援助相关补贴政策——职业培训补贴、交通费补贴、社会保险补贴，全力扶持就业困难群体。

　　二 指标建议

　　初步预计2009年全年经济增长速度为9%~10%。我们建议的就业计划指标可以确定为以下几个方面。

　　(1)全国累计实现城镇新增就业人员1000万人(一方面2009年新成长劳动力比2008年要少80万人,另一方面2009年经济增长速度比2008年低1个百分点,所以城镇新增就业人员指标维持2008年水平就可以)。

　　(2)失业人员再就业550万人(由于2009年经济减速,失业人员肯定会增加,所以该指标比2008年增加了50万人)。

　　(3)就业困难人员实现就业130万人(由于2009年经济减速,就业困难人员肯定会增加,所以该指标比2008年增加了30万人)。

　　(4)城镇登记失业率控制在4.5%以内(维持前几年的该指标不变)。

　　三 政策建议

　　为了进一步抓好就业这个民生之本的工作，2009年我们一方面要注意努力增加就业岗位的数量，鼓励创业活动，以防止经济减速期失业人员的过快增长；另一方面要注意保障就业岗位的质量不恶化，确保最低工资标准、加班薪酬管理、职业安全和基本社会保险能够兑现。

　　(1) 2009年要加强法规政策建设，抓紧出台和实施《人力资源市场管理条例》；适时推出《社会保险法》；研究制定促进人力资源服务业发展的政策措施，出台和落实《关于促进人力资源服务业发展的意见》；积极整合人才市场和劳动力市场信息平台，出台全国统一的社会保险接续办法，增强人力资源市场的流动性和配置效率。

　　(2)认真贯彻落实《中华人民共和国劳动合同法实施条例》（以下简称为《实施条例》）。《实施条例》进一步细化了《劳动合同法》的一些条款，对社会普遍关注的劳动合同的订立、解除和终止，劳务派遣及相关法律责任，经济补偿与赔偿金的关系等作出了具体规定。有关部门要加强《劳动合同法》及《实施条例》的培训，加大劳动监察力度，使用人单位和劳动者全面、准确理解《劳动合同法》及《实施条例》的精神和主要内容，自觉遵守各项劳动法规，努力构建和谐稳定的劳动关系。

　　(3)要进一步完善公共就业服务。建立健全县乡公共就业服务网络，强化政府促进就业的公共服务职能，探索建立城乡劳动者平等就业的制度，要特别监控重点人群的就业情况，统筹做好下岗失业人员特别是就业困难人员、高校毕业生、农民工、复员转业军人等各类群众的就业服务工作，不断提高服务质量和效率。

　　(4)特别关注大学毕业生群体的就业问题。预计2008年底有100万名大学毕业生不能就业，2009年将有592万名大学生毕业，2009年必须高度重视大学生就业问题。高校毕业生不能仅仅寄希望于“等、靠、要”就业岗位，而是要善于走出一条新路来，更多地实现以创业带动就业。我们现在鼓励大学毕业生的创业式就业，不是一般意义的生存型创业，而是不一般的机会型创业。因为机会型创业不仅能解决自己的就业问题，而且能够解决别人的就业问题。当前以创业带动就业，一方面要大力提高创业式就业的比重，另一方面要大力提高机会型创业的比重。要实行促进就业的工商、财税、金融政策，积极支持自主创业、自谋职业。加强就业观念教育，加强创业培训和再就业培训，使更多劳动者成为创业者，让高校毕业生成为创业的生力军。

　　(5)要全面贯彻落实《就业促进法》。要鼓励发展创业培训，要为中小企业发展创造良好的环境，增加就业岗位。要大力发展职业培训，不断提高人力资源素质，努力消除结构性失业。大力发展服务业特别是现代服务业，促进劳动力从第一产业和第二产业向第三产业顺利转移。

　　(6)进一步完善小额贷款制度，适当向农民倾斜。在当前统筹城乡发展的大环境下，改善农村融资环境，让农民能贷上款、能多贷款，通过小额贷款实现创业，通过创业带动就业，将是缩小城乡差距的一条重要途径。肖青：《让小额贷款切实起到促进创业作用》，2008年9月9日《中国劳动保障报》。事实证明，有些地方统筹城乡发展搞得比较好，原因之一在于转移的农民多、创业的农民多。因此，2008年要更好地发挥小额贷款的作用。各职能部门应在对创业者以及中小企业的贷款需求深入了解的基础上，结合当地经济的实际情况，及时对小额贷款的额度进行调整，让创业者切实感受到小额贷款在自己发展壮大事业过程中不断发挥助力器的作用。

　　(7)整合与规范人力资源市场。建设统一的人力资源市场是大势所趋。劳动力市场与人才市场的划分法受苏联模式影响。计划经济时期，工人、干部调配分口管理，在计划经济向市场经济转型过程中形成劳动力、人才两个市场。整合的意义在于，一是提高政府效能。目前两套班子、两栋大楼，人才和劳动力两个市场各成体系，互相封锁，重复建设，导致市场管理效能低下。二是提高市场的人力资源配置效率。减少成本，不仅是竞争的需要，而且技术上完全可能，也是人力资源管理上的需要。20世纪初，美国蓝领、白领区别清晰，后来界限模糊，出现了灰领。而在日本企业，分管理、技术两种岗位，员工在38岁前可互相串换，待遇也相当，38岁以后必须选定一个岗位。从这些经验看，整合势在必行。而且这种整合必须是真正意义上的整合，必须是业务的深度整合，比如人员档案不再按身份划分，只按姓氏笔画排序等。影响建立统一规范的人力资源市场的因素主要是观念，政策制定时一定要解放思想。一切人都是平等的，都应得到同样的重视，享有同等的服务。政府不能挑肥拣瘦，要一视同仁，政府特别要做好为中低层人员的服务。另外一点是人力资源服务的质量问题。就业是民生之本，无论作为管理者，还是服务者，都应有一种神圣的使命感、道义感，哪怕有1%的人服务还不到位，都应该十分关注。当然，还有像户籍制度、社保关系转移、农民工在城里的处境等，都是影响建立统一规范的人力资源市场的因素。促进人力资源市场发展必须加大开放的力度和加强有效的监管。一方面，可以让更多的社会力量来办职业介绍机构；另一方面，无论是公办的职介机构还是民办的职介机构，都要一视同仁、加强监管。人力资源服务业必须注重品牌建设，要注重管理工具、技术工具的创新，“骡马大市”、摊位式服务方式落后了，必须大力发展网络化的、细分化的市场服务，才能使人力资源服务更专业地发展。人力资源市场服务最理想的境界就是“人尽其才，才尽其用”。